4. Тенденции в развитии и проблемы в управлении государственным сектором рф

Анализ существующей практики управления государствен­ным сектором позволяет отметить основные тенденции его разви­тия и проблемы в управлении.

Значительные изменения в процесс управления государствен­ным сектором внесло Постановление Правительства РФ от 31 де­кабря 2010 г. № 1214 «О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями». Целью при принятии данного по­становления было совершенствование позиции Российской Феде­рации в качестве акционера стратегических акционерных обществ, принятие согласованных решений с отраслевыми министерствами, усиление ответственности за принимаемые управленческие реше­ния. Данным Постановлением утверждена примерная структура годового отчета акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности. Были определены требования по предоставлению отчетности представителями государства в орга­нах управления госкомпаний, а также критерии, которым должны соответствовать кандидаты в независимые директора госкомпаний.

Постановлением предусматривается расширение практики из­брания в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, независимых директоров из числа лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими. По итогам проведенных в 2010 г. заседаний Комиссии Росимущества избрано 707 профессиональных директоров (из них 214 — в качестве независимых директоров; 493 — в качестве про­фессиональных поверенных) в составы органов управления 389 акционерных обществ с участием Российской Федерации, не включенным в специальный перечень. Количество акционерных обществ, органы, управления которых сформированы с привлече­нием профессиональных директоров, увеличилось по сравнению с 2009 г. на 70% ¹⁰⁴.

Чтобы понять направленность и причину принятых решений, следует рассмотреть, в чем же заключается разница между пред­ставителями государства в лице государственных служащих и не­зависимыми директорами.

Целью работы госслужащих было предотвращение ущерба для государства со стороны высшего менеджмента компаний, а проблема повышения эффективности работы не входила в их компетенцию. В компаниях с контрольным пакетом акций госу­дарства решения принимаются государственным органом, который дает своему представителю в совете директиву по голосованию, а Совет директоров при этом носит декоративный характер. Предпо­лагается, что профессиональные управленцы будут озабочены по­вышением эффективности управления, что повысит прибыль ком­паний с федеральной долей акций. Следовательно, на первое место выходит проблема увеличения прибыли в компаниях с государст­венным участием, а стратегические интересы государства отходят на второй план. На наш взгляд не учитывается тот факт, что инте­ресы государства могут не совпадать с интересами хозяйствую­щего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие. Государство по своей сущности должно отражать общие интересы, а хозяйствующий субъект даже с долей государственной собствен­ности, всегда нацелен на получение прибыли.

Происходит дальнейшее отделение собственника в лице госу­дарства от процесса управления. Появляется очередная посредни­ческая структура между собственником и менеджментом с недо­статочно четкими функциями. По мнению независимых директо­ров, существуют серьезные проблемы в их работе: неразработан­ная система регламентации функций, обязанностей и прав незави­симого директора, сложности юридического оформления отноше­ний между государством как акционером и независимым директо­ром, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу и др.

Намечены также изменения в методах управления. Преду­сматривается широкое использование независимого аудита, пред­полагается увязка оплаты труда должностных лиц с показателями снижения издержек производства, повышения энергоэффективно­сти и производительности труда, с результатами внедрения пере­довых технологий и инноваций.

Намеченные меры направлены на ограничение размеров воз­награждений (премий, бонусов, иных стимулирующих выплат) ру­ководителей, заместителей руководителей, членов советов дирек­торов (наблюдательных советов) и исполнительных органов, руко­водителей структурных подразделений, а также других менедже­ров государственных корпораций и акционерных обществ с преоб­ладающим государственным участием.

Министерство финансов РФ издало приказ от 29.04.08 № 48н «Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Информа­ция о связанных сторонах» (ПБУ 11/2008). Введены новые требо­вания к раскрытию информации об операциях с основным управ­ленческим персоналом — раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в со­вокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются возна­граждения руководящему составу всех государственных корпора­ций, федеральных государственных унитарных предприятий, от­крытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды госу­дарственной поддержки¹⁰⁵.

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повы­сит качество управления.

На наш взгляд, предлагаемый механизм носит противоречи­вый характер. На первый взгляд прозрачность и открытость управ­ления, стремление снизить издержки кажутся весьма позитивными явлениями. Но реальная практика хозяйствования показывает, что, например, внедрение аудита приводит к дополнительным издерж­кам, так как услуги аудитора стоят недешево. Компании среднего размера платят аудиторам до 2% валовой выручки. Большие кор­порации — еще больше.

Намечено расширить инновационную и инвестиционную деятельность компаний с государственным участием. Для этого предусмотрен комплекс следующих мер:

• внедрение в программы развития компаний показателей инновационного развития,

• увеличение расходов компаний на исследовательские ра­боты и модернизацию технологий,

• увеличение закупок продукции российского производства, в том числе путем преимущественного приобретения новой тех­ники за счет уменьшения расходов на ремонт устаревших образ­цов.

Рассмотрим, как на деле реализуются принятые меры.

Счетная палата (СП) России провела проверку ряда крупных компаний на предмет эффективности реализации мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ хозяйствующих субъектов с государственным участием.

В результате проверки ОАО «ФСК ЕЭС» за 2007—2009 гг. были выявлены следующие недостатки инвестиционной деятель­ности компании: финансирование ряда объектов ФСК ЕЭС осуще­ствлялось при отсутствии технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, положительных заключений Главгосэкспертизы, отсутствовали обязательные требования по увязке инвестиционных программ с показателями внебюджетного финансирования, определенными федеральными целевыми про­граммами. В ходе проверки ОАО «НК "Роснефть"», госкорпорации «Росатом», ОАО «Интер РАО ЕЭС» выяснилось, что инвестици­онные программы увеличились, но увеличение инвестиционной программы «Интер РАО ЕЭС» произведено за счет увеличения по­купки активов при одновременном снижении объемов капиталь­ных вложений. В ОАО «Газпром», ОАО «Российские железные дороги» (РЖД), ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «Аэрофлот» объемы ин­вестиционных программ уменьшились¹⁰⁶.

Из приведенных данных становится очевидной некоторая декларативность принимаемых мер. Процесс концентрации эконо­мической власти в руках крупных корпораций не всегда отражает экономические интересы страны. Средства крупных компаний с государственным участием зачастую тратятся на перераспределе­ние собственности, а не на инвестиции в реальное производство.

В отношении программ инновационного развития в компа­ниях с государственным участием, существует информация, что только треть госкомпаний подготовила такие программы, а в це­лом госкомпании не заинтересованы в инновациях.

Наблюдается тенденция к сближению, комбинированию раз­личных форм собственности в рамках как частной, так и публич­ных форм собственности (государственной и муниципальной).

О переплетении государственной и частной собственности свидетельствуют процессы, происходящие в крупнейших россий­ских компаниях.

«Интер РАО ЕЭС» утвердило параметры консолидации энер­гоактивов на $9 млрд. руб. путем обмена своих акций на бумаги государственных и частных энергокомпаний. В конце сентября 2010 года президент Дмитрий Медведев подписал указ о передаче «Интер РАО» энергоактивов, принадлежащих Росимуществу: кон­трольные пакеты в ОГК-1, ОГК-3, «Новосибирскэнерго», ТГК-11, находя­щиеся на балансе Росимущества 40% акций «Иркутск­энерго».

В 2010 году «РусГидро» приобрела у РАО ЭС Востока пакет акций сбытовых энергокомпаний: Мосэнергосбыта, «Петербург­ской сбытовой компании», Саратовэнерго, «Тамбовской энерго­сбытовой компании» и Алтайэнергосбыта.

Продолжается продажа пакетов акций, принадлежащих Росимуществу. Выставлены на продажу федеральные пакеты ак­ций в размере 25,5 % уставного капитала нескольких крупнейших портов: ОАО «Самарский речной порт», ОАО «Тверской порт», ОАО «Северо-Западное пароходство» (SZRP), ОАО «Туапсинский морской торговый порт» (TMTP), ОАО «Енисейское речное паро­ходство» (ERPA). Кому же переходят инфраструктурные отрасли?

Основным акционером ОАО «Туапсинский морской торговый порт» (ТМТП) — основного оператора морского порта в Туапсе является международный транспортный холдинг Universal Cargo Logistics Holding BV. Ему принадлежит 69,25 процента ценных бумаг ТМТП. Туапсинский морской порт входит в пятерку круп­нейших портов в России. Общий грузооборот порта в Туапсе со­ставляет более 20 миллионов тонн, в том числе свыше 14,5 мил­лиона тонн нефтепродуктов¹⁰⁷. Фактически государство передает стратегический объект в руки международной транснациональной корпорации.

В конце марта 2011 25,5% акций ОАО «Азовский морской порт» (Ростовская область), принадлежащие государству, были проданы с аукциона. Теперь 82,56% АМП принадлежит ЗАО «С», а 100% ЗАО «С» принадлежит гендиректору компании Андриану Синебоку. Стоимость 2 тыс. 606 обыкновенных акций порта про­данных Росимуществом на аукционе составила 100,39 млн. руб.¹⁰⁸

Другими крупными объектами приватизации в 2011—2013 гг. являются следующие пакеты акций: ОАО «Апатит» (APAT), «Из­дательство «Просвещение», «Авиакомпания «Сибирь» (AVSI), «Архангельский траловый флот» (MUTF), «Ульяновский автомо­бильный завод» (UAZA), «Мурманский морской рыбный порт» (MSCP), «Восточный порт» (VOPT), «Алмазный мир», «Нефтяная компания "Роснефть"», «РусГидро», Федеральная сетевая компа­ния Единой энергетической системы, «Современный коммерче­ский флот», Сбербанк России, Банк ВТБ, Объединенная зерновая компания, «Росагролизинг», «Российские железные дороги». В не­которых АО намечено сокращение степени участия Российской Федерации в их уставных капиталах до 75 проц.

На наш взгляд снижение доли государства в акционерных об­ществах из-за нехватки акционерных голосов приведет к уменьше­нию государственного влияния на экономику. Такая политика го­сударства ведет к потере одного из важнейших механизмов проти­водействия негативным последствиям процесса глобализации ми­ровой экономики.

Намечается облегчить доступ иностранцев в стратеги­ческие отрасли. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) подготовила поправки в закон об иностранных инвестициях в рос­сийские стратегические отрасли. До недавнего времени в России было 43 стратегические отрасли, большинство сделок с ними под­лежало рассмотрению на правительственной комиссии под руко­водством премьер-министра. В прошлом году комиссия обсудила 39 сделок, из которых по 20 дала добро (по четырем — с дополни­тельными условиями для инвесторов), по двум отказала и по 17 продлила сроки рассмотрения. Для того чтобы успешно выдержать соревнование за иностранный капитал, правительство намерено расширить возможности для приватизации. Предполагается, что будет предоставлена возможность продавать активы не по кон­курсу, как сейчас, а на основе так называемых прямых продаж оп­ределенному инвестору, а также передача в управление на бескон­курсной основе стратегическому партнеру на длительный срок 20—30 лет. При продаже и оценке государственных активов в ка­честве консультантов должны использоваться инвестиционные банки, в том числе и иностранные.

Решения о прямых продажах государственных активов Мини­стерство экономического развития обосновывает тем, что частные инвесторы, которые владеют 50—75% акций и не заинтересованы в появлении стороннего акционера зачастую тормозят приватиза­цию.

Декларируемая цель: привлечение иностранного капитала и инвестиций в развитие российской экономики.

Однако статистика показывает, что минимизация государст­венного участия в российской экономике работает не в интересах национальной экономики, а в интересах крупного международного капитала, способствует выводу капитала из российской экономики. Только в I квартале 2011 года чистый отток капитала из России составил 21,3 млрд. долл. За 2010 г. отток капитала достиг 35,3 млрд. долл.¹⁰⁹ За передачей в руки иностранных инвесторов страте­гических объектов последует сильная зависимость от ино­стран­ного капитала. Зачем бороться за иностранный капитал, если свой капитал уходит из страны?

В процессе управления государственной собственностью в РФ произошло конституционное закрепление двух самостоятельных, функционально и структурно обособленных объектов управления — федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации. Возникли две подсистемы управления государственной собственностью, и сфор­мировалась соответствующая нормативно-правовая база на феде­ральном уровне и в субъектах Федерации. Это привело к созданию разветвленной системы правовых актов, что усложняет процесс управления, приводит к дублированию, увеличивает издержки уп­равления.

На федеральном уровне отсутствуют общие подходы к управ­лению государственной собственностью. Нарушается принцип ие­рархии. Нет единого законодательного акта, который бы регулиро­вал вопросы управления государственной собственностью в РФ. В то же время почти во всех субъектах федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в процессе управления и распоряжения объектами государственной собственности.

Серьезной проблемой становится повсеместное нарушение законов, регулирующих вопросы использования, аренды и прива­тизации государственного имущества. В ходе проверки, проведен­ной Генеральной прокуратурой РФ в 2008 г., были обнаружены факты принятия органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления незаконных решений по отчуж­дению государственного и муниципального имущества¹¹⁰.

Таким образом, отмеченные выше тенденции в управлении государственным сектором экономики в РФ, свидетельствуют об ослаблении государства и усложнении процесса управления.