48. Общая политика безопасности и обороны.

Общая внешняя политика и политика безопасности занимает двой­ственное положение в Европейском Союзе. С одной стороны, ОВПБ — отдельная сфера деятельности Союза, в рамках которой он наде­ляется специальной компетенцией. С другой стороны, это один из структурных компонентов данной организации — вторая опора Европейского Союза.

В отличие от первой опоры ОВПБ — не отдельная организация с собственной правосубъектностью (хотя правовые акты в этой обла­сти издаются как акты ОВПБ —см. § 6 гл. II). Соответственно в данном случае следует говорить не о компетенции ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского Союза в целом в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

ОВПБ не имеет своего учредительного договора. Источником компетенции в данной области выступает разд. V Договора о Евро­пейском Союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности», где и закрепляются правовые основы данной сферы деятельности.

Согласно ст. 11 — первой статье разд. V Положения об ОВПБ — общая внешняя политика и политика безопасности охватывает все ее сферы. Из этой нормы следует, что предмет ОВПБ в принципе не ограничен. Иными словами, не существует таких сфер международных отноше­ний, которые составляют исключительную компетенцию государств- членов и в которые Союзу запрещено вмешиваться в рамках ОВПБ. Тем не менее ограничения на предмет ОВПБ существуют, хотя и лежат они на уровне самого Союза. Внешняя политика Европейского Союза в целом включает две составляющие: внешняя политика Европейских сообществ, рассмотренная в предыдущем параграфе и политика соб­ственно ОВПБ.

С учетом правил, определяющих соотношение по юридической силе норм Договора о Союзе и договоров о Сообществах, нормы по­следних имеют приоритетную силу (см. § 5 гл. II). Соответственно в рамках ОВПБ Европейский Союз осуществляет те мероприятия, которые выходят за рамки компетенции Сообществ.

Итак, Европейский Союз осуществляет свою деятельность на международной арене по двум направлениям: коммунитарная внешняя политика и ОВПБ. Предмет первой — главным образом, вопросы международного сотрудничества в экономической и со­циальной областях, включая вопросы науки, культуры и охраны окружающей среды. В предмет ОВПБ, стало быть, входят любые вопросы международных отношений, которые не охватывает со­бой внешнеполитическая компетенция ЕС. Сюда относятся, в част­ности, вопросы охраны международного мира и безопасности, «в том числе поступательное формирование общей оборонной политики» (ст. 17).

Полномочия Союза в рамках второй «опоры» заметно отличаются от рассмотренных выше полномочий Европейского сообщества. Это обусловлено, в частности, предметом ОВПБ: только вопросы внешней политики, в рамках которой Союз, естественно, не может давать обя­зательные для третьих стран указания (издавать для них нормативные акты и т.п.). Другая причина носит политический характер: во второй, а равно и в третьей опоре суверенитет государств — членов Союза ограничен в гораздо меньшей степени, чем внутри Сообществ (см. § 4 гл. I). При принятии всех решений здесь ключевое место занимают межправительственные органы — Совет и Европейский совет, а за государствами-членами по важнейшим вопросам сохраняется право вето.

Круг основных полномочий Союза в сфере ОВПБ определен в ст. 12—14 его учредительного договора и включает принятие сле­дующих решений.

А. Определение принципов и общих ориентиров внешней политики

В соответствии с Договором о Европейском Союзе (§ 1 ст. 13) Союз «определяет принципы и общие ориентиры» для ОВПБ, в том числе по вопросам, «имеющим последствия в сфере обороны».

Принципы и общие ориентиры — это своего рода программа внешней политики, которая определяет общий курс в международных делах Европейского Союза в целом и каждого государства-члена в от дельности. В соответствии с общими принципами и ориентирами должны приниматься конкретные внешнеполитические демарши, осуществляемые органами Союза и всех государств-членов.

В силу своего характера и большой политической важности уста­навливать данные принципы и ориентиры от имени Союза поруче­но Европейскому совету. Это орган Европейского Союза, в состав которого входят высшие руководители исполнительной власти на национальном и наднациональном уровне: главы государств или правительств (как правило, премьер-министры) и Председатель Ев­ропейской комиссии.

Б. Выработка общей стратегии Союза по отношениют к отдельным странам и регионам планеты. В соответствии с Договором о Европейском Союзе (§ 2 ст. 13) Союз «утверждает общие стратегии, которые будут претворяться в жизнь Союзом в тех областях, где государства-члены имеют важные общие интересы».

Общая стратегия — правовой акт в сфере ОВПБ, который Ев­ропейский Союз уполномочен издавать после вступления в силу Амстердамского договора (закрепившего новую редакцию разд. V Положения об ОВПБ). Соответственно общие стратегии Союз при­нимает только с 1 мая 1999 г.

По своему содержанию общая стратегия представляет собой до­кумент, в котором определяется план действий Союза в отношении конкретных стран или регионов нашей планеты¹. Этим она отличается >,1 рассмотренных выше принципов и общих ориентиров, которые 1Мносятся к внешней политике в целом.

В. Принятие общих позиций в международныхотношениях.

Правовой формой, посредством которой выражается официальная точка зрения Европейского Союза в целом по конкретным внешнеполи­тическим проблемам, служит «общая позиция». Согласно ст. 15 Договора о Европейском Союзе она «определяет отношение Союза к отдельному вопросу географического или тематического характера».

В отличие от рассмотренных выше общих стратегий общая по­зиция носит узко специальный характер, направлена на решение конкретных задач внешней политики. Например, «Общая позиция по отношению к Афганистану» от 22 января 2001 г.не только выразила негативную оценку Союзом вооруженного конфликта в этой стране. Она также установила обязательства, которые добровольно принял на себя Союз («поддерживать и способствовать деятельности специальной миссии ООН в Афганистане», «продолжить поставку гуманитарной помощи в Афганистан» и т.д.).

Итак, общая позиция — это документ, в котором определяется официальное отношение Европейского Союза к внешнеполити ческим проблемам. Издание общих позиций порождает соответ ствующие обязанности для государств-членов: «принять меры в целях обеспечить соответствие своей национальной политики общим по зициям» (ст. 15). Государства-члены также должны отстаивать общие позиции Союза в рамках международных организаций, в которых они состоят (ст. 19).

Г. Осуществление практических мер (общие акции)

Европейский Союз в сфере общей внешней политики и политики безопасности уполномочен не только создавать программы и вы­сказывать свои взгляды, но и предпринимать реальные действия практического характера.

Правовым актом, на основании которого осуществляются по­добные действия, служит «общая акция». «Последние (т.е. общие акции. —Авт.) относятся к определенным ситуациям, в которых признаны необходимыми практические действия Союза. Они устанавливают свои цели, сферу применения, средства, которые должны быть переданы в распоряжение Союзу, условия относи­тельно способа их реализации и, при необходимости, срок дей­ствия» (ст. 14).

Итак, общая акция — это документ, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене.

Д. Заключение международных договоров Учреждая Европейский Союз и его вторую опору, Маастрихтский договор 1992 г. не наделил Союз в делом правом заключать в этой области международные договоры — в отличие от Европейских со­обществ, которые международной правосубъектностью обладали изначально. Этот пробел был исправлен Лмстердамс-ким договором 1997 г. Согласно действующей редакции Договора о Европейском Союзе Совет от имени данной организации уполномочен «заключать со­глашения с одним или несколькими государствами или междуна­родными организациями во исполнение настоящего раздела (т.е. разд. V Положения об ОВПБ. —Лет.)» (ст. 24). Предметом международных договоров в данном случае являются любые вопросы, относящиеся к сфере ОВПБ, а также вотгросы борьбы с преступностью (ст. 38). При этом в отличие от международных договоров в рамках первой опоры в качестве стороны выступает Европейский Союз в целом.