4.4. Проблема управления в рамках

городских агломераций Москвы и Санкт%Петербурга

До сих пор проблемы городского управления и местного са

моуправления в городах федерального значения в основном

рассматривались вне контекста активного развития городских

агломераций, сложившихся вокруг этих городов. Между тем

данные агломерации являются крупнейшими на территории

России. Так, численность московской агломерации в 1994 г. со

ставляла 13 811,8 тыс. человек, санктпетербургской – 5425,4 тыс.

человек (Лаппо, 1997, с. 361). Обе агломерации имеют достаточно

сложную структуру. Так, Москву окружают 15 больших городов

спутников (Там же, с. 412), а границы агломерации по некоторым

направлениям уже выходят за рамки Московской области.

С точки зрения системы управления в рамках городских агло

мераций ситуации Москвы и СанктПетербурга существенно раз

личаются. В структуру Москвы как субъекта Федерации входит

только одно территориально обособленное образование – г. Зеле

ноград. В остальном границы субъекта Федерации – г. Москвы

практически совпадают с Московской кольцевой автомобильной

дорогой, за исключением новых районов, постепенно выходящих

за ее границы. Оставшаяся часть московского мегаполиса нахо

дится на территории Московской области. Что касается Санкт126

Петербурга, то здесь ситуация более сложная. В его структуру

включены 8 городов и 21 поселок, не входящие в состав городско

го ядра и часто не имеющие с ним даже общей границы. Таким об

разом, городская агломерация СанктПетербурга складывается из

муниципальных образований, входящих в состав СанктПетербурга

и Ленинградской области, причем территории этих двух регионов

представляют собой «чересполосицу»: например, г. Ломоносов

входит в состав СанктПетербурга, а Ломоносовский район – в Ле

нинградскую область, Всеволожск (Ленинградская область) рас

положен ближе к городскому ядру, чем Пушкин и Павловск (Санкт

Петербург).

Подобная ситуация делает актуальными по меньшей мере две

проблемы. Вопервых, это особенности организации местного са

моуправления в пригородных муниципалитетах, входящих в состав

Москвы и СанктПетербурга. Вовторых, это формы и методы ко

ординации общих вопросов в рамках городских агломераций Мо

сквы и СанктПетербурга, территория которых относится к разным

субъектам Федерации.

Что касается первого вопроса, то в случае Москвы Зеленоград

вообще не является самостоятельным муниципальным образова

нием, а представляет собой административный округ, на террито

рии которого расположено 5 муниципалитетов. Законодательство

СанктПетербурга урегулировало данный вопрос подругому – пу

тем передачи пригородным муниципалитетам дополнительных

полномочий. На практике данным муниципалитетам передавались

в муниципальную собственность отдельные городские объекты, в

основном в ограниченных масштабах.

Между тем вопрос требует системного решения. Фактически на

населенные пункты, расположенные вне территории городского

ядра, не распространяется принцип единства городского хозяйст

ва, рассмотренный выше применительно к действительно внутри

городским территориям. Содержательно их положение ничем не

отличается от аналогичных муниципальных образований Москов

ской и Ленинградской областей, и в принципе нет никаких основа

ний для отсутствия у них муниципального статуса либо для ограни

чения круга решаемых ими вопросов местного значения. Причем и 127

здесь возможна дифференциация: часть из них могла бы решать

вопросы в масштабе поселения, часть – городского округа.

В принципе, возможно несколько механизмов обеспечения по

добной гибкости:

• закрепление в законодательстве городов федерального значе

ния (как это было сделано в СанктПетербурге) различного

объема полномочий для разных типов муниципальных образо

ваний в рамках городской территории (например, выделение

внутригородских территорий, внутригородских территорий

поселений; внутригородских территорий – городских окру

гов

54

);

• закрепление в законодательстве городов федерального значе

ния (как это было сделано в Москве) механизма передачи об

щегородских полномочий на муниципальный уровень.

И тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки.

Так, четкое разделение внутригородских территорий по различным

типам позволяет снизить воздействие субъективных факторов на

передачу полномочий и закрепить за каждой из групп собственный

набор доходных источников. Однако это достаточно жесткий меха

низм, и он может не учитывать специфические характеристики от

дельных населенных пунктов. Передача полномочий является бо

лее гибким механизмом, однако в этом случае влияние субъектив

ных факторов неизбежно будет гораздо более значимым, и нет

возможности создать финансовые стимулы путем закрепления на

постоянной основе дополнительных доходных источников (финан

совые средства для исполнения переданных полномочий должны

передаваться в виде субвенций). В принципе, возможно использо

вать некоторую комбинацию обоих подходов: например, закрепить

перечень вопросов местного значения на уровне поселений, а до

полнительные полномочия передавать с общегородского уровня в

индивидуальном порядке.

Что касается вопросов координации в рамках городских агло

мераций Москвы и СанктПетербурга, то здесь вопрос представ

54

Термин «внутригородские территории – городские округа» выглядит достаточно

нелогично, однако это является лишь отражением противоречивых последствий

произвольного включения отдельных, достаточно отдаленных населенных пунктов в

состав городов федерального значения. 128

ляется более сложным. Сейчас если такая координация и осущест

вляется в ограниченных масштабах, то это происходит на уровне

субъектов Федерации: Москвы и Московской области, Санкт

Петербурга и Ленинградской области. Так, образованы Объеди

ненная комиссия московской городской Думы и московской обла

стной Думы по координации законотворческой деятельности, Ко

ординационная комиссия СанктПетербурга и Ленинградской об

ласти по региональному планированию и сотрудничеству. Вполне

закономерно, что работа комиссий в значительной степени скон

центрирована на вопросах, по которым «эффекты перелива» меж

ду городом и областью наиболее значимы. Например, в течение