Глава 3. Борьба с коррупцией путем реформы государственного управления

Когда мы говорим о коррупции, то, прежде всего, думаем не об административном, а об уголовном праве. Однако наверняка является верным тот факт, что коррупция преимущественно возникает внутри государственного управления и, следовательно, борьба с ней должна активно проводиться и здесь. Из вышеизложенного следуют вопросы:

какое конкретно влияние оказывает коррупция на государственное управление?

почему эффективная борьба с коррупцией требует административной реформы?

другими словами, где сферы взаимодействия между административной реформой и борьбой с коррупцией?

Чтобы точно ответить на указанные вопросы, необходимо рассмотреть общую картину проблемы коррупции в целом.

Граждане справедливо предъявляют высокие требования в части улучшения экономического положения в своей стране, а также повышения уровня жизни отдельного человека. Для достижения этих целей крайне необходимо, чтобы страна в достаточной мере и на устойчивой основе использовала свой экономический и социальный потенциал. Однако зачастую препятствиями для достижения этого являются коррупция и злоупотребление властью со стороны государственных структур. Коррупция, махинации, взяточничество, хищение являются темами, освещаемыми в средствах массовой информации и обсуждаемыми в обществе, с которыми мы сталкиваемся почти каждый день. К сожалению, также не проходит и дня без новости о каких-либо махинациях с государственными деньгами или раскрытии финансовых злоупотреблений государственными средствами¹.

Такого рода нарушения встречаются очень часто при реализации государственных целевых задач. Эти нарушения свидетельствуют, что коррумпированные государственные структуры не могут реализовать содержательных и финансовых плановых задач. При этом следует отметить, что преимущественно отсутствуют эффективные механизмы контроля и надзора как внутри, так и за пределами государственного управления. Даже в тех случаях, когда злоупотребления раскрываются, не происходит никакого наказания и связанного с ним устрашения.

В связи с этим международное сообщество придерживается единого мнения в том, что коррупция и злоупотребление властью представляют главные вызовы в XXI веке. Так, в Европейской стратегии безопасности совершенно точно прописывается: "Плохое управление, то есть коррупция, злоупотребление властью, слабые институты и отсутствие подотчетности разрушают государства изнутри. В некоторых случаях это привело к развалу государственных институтов. Несостоятельность государства является тревожным явлением, которое подрывает выработку глобальной политики и увеличивает региональную нестабильность. Наиболее подходящими средствами для укрепления международного порядка являются распространение ответственного управления, поддержка социальных и политических реформ, борьба с коррупцией и злоупотреблением властью, внедрение верховенства права, а также защита прав человека"².

Данное важное утверждение, безусловно, является верным не только в отношении Европы. В реальности, коррупция не ограничивается каким-либо одним регионом мира; она присутствует как в развивающихся или находящихся в процессе становления странах, так и в развитых индустриальных государствах. Коррупция имеет также множество лиц и форм проявления: она наносит урон национальному росту и экономическому развитию; создает трудности для экономической и инвестиционной деятельности; а также искажает структуру государственных расходов таким образом, что доходная база, особенно в сфере налогов и социальных отчислений, сокращается, в результате чего меньше денег выделяется на школы, больницы и дороги.

Данные утверждения можно также выразить в цифрах: так, по оценкам Всемирного банка ежегодный ущерб от коррупции в мире достигает 1 - 4 млрд. долларов США или 12% от мирового валового экономического производства. Если при таком положении конкретно посмотреть на субъекты, которые прямо или косвенно вызывают такой ущерб или участвуют в нем, то здесь, по оценкам Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF) - одного из ведущих в мире институтов в этой сфере, - попадают в поле зрения так называемые "ВПД", т.е. "видные политические деятели" (politically exposed persons, PEPs), которые представляют самую большую группу риска в сфере отмывания денег. А те денежные средства, которые "отмываются", - это то, что ВПД незаконно получили путем обмана, хищения, взяточничества, откатов или других преступных деяний.

В нормативном документе ЕС по борьбе с отмыванием денег дается точное определение круга лиц ВПД. Среди прочих к таковым относятся представители государства и правительства, а также различных административных органов высокого уровня, которые в той или иной степени имеют одну общую черту - представляют государство или действуют от его имени и являются в широком смысле частью государственного аппарата или государственного управления; обладают беспрепятственным доступом к государственному бюджету, а также необходимыми полномочиями по его распоряжению¹.

В отличие от "крупной" коррупции (или так называемой коррупции на высоком уровне) существует так называемая "мелкая" коррупция, которая по своему воздействию отнюдь не является менее пагубной. Речь идет именно о той повседневной коррупции, которая наблюдается прежде всего в сфере государственного управления, в частности, "в вопросах взаимодействия между должностными лицами и гражданами в целях ускорения или разрешения бюрократических процессов".

Мелкая коррупция служит средством личного обогащения лиц, принимающих, к примеру, взятки или другие мелкие любезности. Даже учитывая тот факт, что в случаях мелкой коррупции - в отличие от крупной - речь обычно идет о небольших суммах, она также напрямую затрагивает население, в особенности наиболее важные и чувствительные сферы, такие как здравоохранение. Таким образом, круг замыкается, и он дает нам решающее доказательство в пользу того, что (i) административная реформа очень тесно связана с борьбой с коррупцией и (ii) административная реформа вносит важный и существенный вклад в борьбу с коррупцией².

В этом контексте возникает еще один важный вопрос: как следует проводить административную реформу, которая должна правильно регулировать большой потенциал коррупции и множество коррупционных рисков и противодействовать им с помощью соответствующей нормативно-правовой базы?

Здесь речь идет об очень сложном вопросе, который требует целого комплекса мероприятий. Однако решающую роль в этом случае играет то, что каждый раскрытый коррупционный скандал и злоупотребление властью будут способствовать формированию и укоренению общественного сознания, неприемлющего коррупцию. И это очень отрадно. Такое социальное изменение имеет большое значение, поскольку оно создает необходимую политическую основу для действий и для приложения всех усилий государства по реформам в этих сложных областях.

А теперь к вопросу о том, какими принципами должна быть подкреплена административная реформа, цель которой заключается в борьбе с коррупцией на эффективной и устойчивой основе. С конца 1980-х годов, а именно в рамках обсуждения концепции благого управления, утвердилось также содержание административной реформы, которое было тесно связано с усилиями по борьбе с коррупцией. Конкретно в данном случае подразумевалось "прозрачное и эффективное формирование системы государственного управления и регулирования с привлечением важных социальных групп в демократический процесс принятия решений".

Однако следует отметить и то, что финансовый кризис внес свой решающий вклад в этот процесс. Так, вследствие кризиса такие вопросы, как добросовестность и подотчетность лиц, ответственных за принятие решений, стали приобретать особую значимость. Всю серьезность ситуации признали многие страны, имеющие существенные экономические трудности. Они начали административные реформы и разработали программы по борьбе с коррупцией в целях противодействия существующим рискам, в том числе опасности растраты государственных средств.

Так возникли наиболее важные термины и ключевые слова, которые представляют одновременно основу как для административной реформы, так и для борьбы с коррупцией, в частности: прозрачность, подотчетность, добросовестность.

В данном контексте прозрачность связана "с политикой или государственным управлением, в которых все процессы являются очевидными и прослеживаемыми для населения. Граждане имеют возможность получать исчерпывающую информацию о государственных процессах и могут в зависимости от обстоятельств участвовать в них, а субъекты политической системы могут быть привлечены к ответственности в случае злоупотребления". Поэтому прозрачная политическая система является важной предпосылкой для того, чтобы граждане смогли понимать государственные/политические процессы.

В свете вышесказанного наблюдается плавный переход к следующей ценности - термин "accountability", что в переводе означает "ответственность", "подотчетность", а также "вменяемость". Термин "accountability" упоминается "в контексте административной реформы и борьбы с коррупцией в одном ряду с прозрачностью, добросовестностью и связан, с одной стороны, с прослеживаемостью действий государства, которые точно также должны основываться на этих принципах", а с другой стороны, выражает то, что государственные органы действуют в наилучших интересах государства и берут на себя соответствующую ответственность за такие полномочия.

Таким образом, определяются направления для борьбы с коррупцией, предметом которой является также реформа в области государственного управления: профилактика и контроль. Профилактические мероприятия проявляются в различных формах и имеют своей целью формирование и укоренение антикоррупционной культуры в обществе в целом. Они включают в себя, в первую очередь, такие мероприятия, как кодексы поведения, директивы, нормативные документы, соглашения, которые могут быть предусмотрены как закрепляющие определенные принципы или являющиеся юридически обязательными. Все они повышают уровень добросовестности и этического поведения. При этом важно подчеркнуть, что такие меры включают также разработку правил о порядке принятия подарков или любезностей, основанных на местных и национальных обычаях. Ниже кратко будут представлены наиболее важные профилактические меры¹.

Одной из важных мер по профилактике коррупции является раскрытие должностными лицами информации о своих имущественных ценностях. Данные правила направлены на усиление подотчетности и, следовательно, обеспечение прозрачности. Кроме того, указанные меры способствуют упрощенному раскрытию незаконного обогащения и позволяют в упрощенной форме рассматривать конфликты интересов и вопросы несовместимости некоторых видов должности и задач. Тем не менее при этом следует четко урегулировать такие вопросы, как далеко распространяется обязанность раскрытия информации или кто имеет право на доступ к этой информации (раскрытие информации не должно автоматически означать право на публикацию данных). Также необходимо - и это является решающим - наличие механизмов контроля и наказания за невыполнение обязанностей раскрытия информации.

Кроме этого, имеются правила по управлению конфликтами интересов, в случае которых речь идет о ключевой теме для борьбы с коррупцией во многих отношениях. Этот комплексный материал включает в себя, среди прочего: определение, критерии и процедуры по управлению конфликтами интересов, дальнейшему мониторингу и наказанию в случае конфликта интересов. Тем не менее важно отметить, что разрешение конфликтов интересов имеет важное значение как для самой борьбы с коррупцией, так и для административной реформы. Однако в последнем случае данная тематика приобретает особое значение, если (i) это касается решений органов местного самоуправления или государственного управления, (ii) таких сфер, как, например, предоставление государственных средств или проведение государственных закупок (которые являются так называемыми зонами повышенного коррупционного риска).

Другой регулирующий механизм по профилактике коррупции касается защиты информаторов (whistle-blowers). Здесь речь идет в первую очередь о наличии адекватных механизмов осведомления внутри административного органа для информирования о формах поведения, которые являются необычными или даже незаконными. В данном контексте особое значение имеют два аспекта: применяемый процесс и доступные механизмы сообщения о нарушениях, которые позволяют установить конкретные факты или провести расследование, а также защита информаторов, особенно если известно то, что такое поведение в их собственной организации обычно расценивается как крайне нежелательное (из-за страха ответных мер возмездия). Сведения информаторов являются очень ценными и, как правило, также решающими, но скорее редкими и трудно добываемыми на практике¹.

Стратегии по обеспечению прозрачности и доступ к информации также являются важными мерами по предотвращению коррупции, поскольку открытость и прозрачность имеют часто устрашающее воздействие на коррупцию и могут способствовать выявлению возможных нарушений правил и злоупотреблений, а также привлечению к ответственности. При этом речь идет об обеспечении упрощенного доступа к информации (например, в режиме онлайн), представляющей общественный интерес, к примеру - обзор всех расходов на приобретения товаров и услуг, которые были совершены государством или отдельными министерствами либо детальные сведения об административно-управленческих или надзорных органах государственных или контролируемых государством предприятий, а также их годовых отчетах.

В случае механизмов контроля различают служебный надзор и внутренний аудит. По вопросу служебного надзора следует сказать, что служащие государственных органов выполняют свои задачи в соответствии с определенными принципами, такими, например, как законность, целесообразность, экономичность, экономность. В целях гарантии соблюдения принципов существует множество мер и инструментов, которые направлены на обеспечение надлежащего контроля и мониторинга этих целей.

В связи с этим служебный надзор является ключевым инструментом для обеспечения качественной и эффективной деятельности государственных органов, который в то же время влияет также на другие аспекты. При этом особое внимание следует уделять гарантии права на быстрые и справедливые процедуры, сохранению репутации государственных органов и функционирующему верховенству права.

В отличие от служебного надзора, который в первую очередь фокусируется на должностном лице, институт внутреннего контроля служит регулярной проверкой системы и надлежащего исполнения процессов. Иными словами, первый инструмент контролирует людей, а второй - учреждение. В таких условиях оба этих института призваны дополнить друг друга в комплексной системе поддержки и контроля.