Часть 2 ст. 29 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации».

7. Предлагается ч. 1 ст. 38 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы».

Представляется, что указанные предложения будут способствовать дальнейшему развитию института гражданства.

Глава 1 Доктринальные основы предоставления гражданства Российской Федерации

1.1 Гражданство как элемент конституционно-правового и административно-правового статуса личности

В конституционно-правовой доктрине понятие гражданства рассматривается как понятие многоаспектное, многогранное, содержащее в себе следующие правовые характеристики:

1) гражданство как особое правоотношение;

2) гражданство как конституционно-правовой институт;

3) гражданство как право человека¹.

Между тем понимание гражданства через право породило множество дискуссий среди ученых-конституционалистов. По мнению одних теоретиков права гражданство представляет собой особое субъективное право, в то время как другие ученые категорически выступают против такого понимания гражданства, вкладывая в его содержание исключительно правовую или политико-правовую связь лица с определенным государством. Третьи и вовсе пытались гармонично соединить «связь» и «право» воедино, рассуждая о том, что второе является лишь следствием первого. Так, К.Л. Бердникова полагает, что «гражданство не представляет собой ни права, ни совокупности прав, а служит лишь предпосылкой, создающей возможность применения к лицу правовых норм»². В любом случае нить, которая объединяет всех авторов воедино, - это то, что в той или иной степени каждый связывает содержание гражданства с правами и обязанностями, возникающими между человеком и государством.

Возвращаясь к полемике о том, является ли гражданство субъективным правом человека в классическом его понимании, а именно - гарантированной государством мерой возможного (дозволенного) поведения личности, следует рассмотреть эволюцию понятия «право на гражданство» как в доктринальном, так и в законодательном (национальном и международном) его употреблении.

Я.Л. Ванюшин выступает за признание гражданства как своеобразного субъективного права, содержание которого слагается из ряда правомочий. Из них наиболее характерными, являющимися как бы квинтэссенцией права на гражданство, являются: правомочие гражданина находиться, проживать на территории государства; пользоваться защитой прав и законных интересов со стороны государства как на его территории, так и вне ее; иметь весь комплекс политических прав, предусмотренных Конституцией; замещать любые государственные должности, свободно покидать и возвращаться на территорию своего государства¹.

Е.С. Смирнова, определяя гражданство как особое субъективное право, считает, что оно состоит по меньшей мере из четырех правомочий: каждый имеет право на гражданство; гражданство есть право индивида на защиту его прав со стороны государства; гражданство есть право пребывать на территории своего государства; гражданство означает право на равенство перед законом².

При таком понимании юридической природы права на гражданство справедливым представляется замечание В.Я. Кикотя, отметившего, что «правомочие обладать всем комплексом прав, свобод и обязанностей» в этом случае представляет собой своего рода «право на права», что выходит за рамки понимания природы субъективного права³.

Прав и Н.В. Витрук, отметивший, что «перечисленные правомочия по существу представляют собой юридические последствия, которые наступают для лица при обладании им гражданством определенного государства, за исключением, может быть, первого правомочия. Приведенная выше формула означает подмену понятий: гражданство как право есть право на гражданство»¹.

Другие ученые не относят право на гражданство к субъективным, настаивая на его объективном характере. Так, А.В. Головакин считает, что «понимание гражданства как субъективного права противоречит объективному характеру существования гражданства... Эта связь носит объективный характер как для человека, так и для государства. ...Само гражданство выступает в качестве предпосылки для обладания различными субъективными правами»². Вместе с тем И.Л. Ландау, приверженец понимания гражданства через право субъективное, в качестве аргумента существования такового также приводит суждение о том, что гражданство является необходимой предпосылкой для наделения лица всеми правами и обязанностями, зафиксированными в Конституции³.

Таким образом, в зависимости от того, какое содержание вкладывают ученые в те или иные юридические термины, одни авторы видят в гражданстве субъективное право человека, а другие нет. Следовательно, можно видеть, как один и тот же ключ легко подходит к разным правовым замочкам. Не оспаривая фактически неопровержимый факт, что состояние гражданства является основанием, условием предоставления личности соответствующих благ в полном объеме, а, наоборот, ученые, ставя это явление во главу угла понимания гражданства, либо пытаются доказать существование права на гражданство, либо, наоборот, категорически опровергают это.

Схожей позиции придерживался и Е.Н. Изотова, подчеркивая, что гражданство является лишь объективным фактом. Решать любой вопрос в области гражданства полномочно только государство. «Это его неотъемлемое суверенное право. Вот почему нормы законодательства о гражданстве не закрепляют каких-либо субъективных прав, хотя, безусловно, на основе этих норм в процессе их реализации возникают правомочия лица как субъекта конкретного правоотношения в области гражданства»¹.

Однако наиболее приемлемым видится подход, в соответствии с которым под реализацией человеком права на гражданство понимается гарантированная государством возможность притязать на гражданство. В свою очередь, государство обязано рассмотреть и разрешить (притязание) с максимальной благожелательностью. В итоге С.А. Авакьян делает вывод, что «можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства РФ»².

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что ключевыми словами для определения этого субъективного права являются «правомочия», «предпосылка», «притязание». Представляется, что расхождение во взглядах обусловлено различным пониманием как содержания гражданства, так и природы субъективного права.

Современные исследователи, определяя гражданство как основу правового статуса человека и гражданина, отмечают исключительность и весомость гражданства как субъективного права.

В.Н. Калинин право на гражданство определяет как предусмотренную законом и основанную на личном волеизъявлении возможность человека приобретать и прекращать гражданство, а также осуществлять его выбор³.

Е.В. Михайлова под правом на гражданство понимает предусмотренную законом возможность лица приобретать гражданство, изменять гражданство, выбирать гражданство, а также выходить из него. Таким образом, право на гражданство авторами отождествляется с реализацией ряда перечисленных в определении правомочий по поводу гражданства. Вместе с тем если просмотреть правовую регламентацию порядка приобретения, изменения и выхода из гражданства, то становятся очевидными многочисленные препоны, делающие реализацию того или иного правомочия невозможным. Например, государство не обязано предоставить свое гражданство, даже если соискатель гражданства соответствует всем критериям, предъявляемым для получения гражданства. Праву на гражданство в таких случаях корреспондирует не обязанность государства предоставить такое гражданство, а лишь право государства решить этот вопрос исходя из требований его законодательства о гражданстве и государственных интересов¹.

При перемене гражданства также «не осуществляется какое-то принадлежащее гражданам субъективное право, а возникает лишь субъективное правомочие, которым обладает лицо в правоотношении с государством по поводу перемены гражданства... Нормы законодательства о гражданстве не закрепляют каких-либо субъективных прав, хотя, безусловно, на основе этих норм в процессе их реализации возникают правомочия лица как субъекта конкретного правоотношения по поводу гражданства... Правомочие... заключается лишь в праве ходатайствовать о выходе из гражданства, но отнюдь не вправе требовать реализации принадлежащего ему субъективного права на перемену гражданства». Стоит отметить, что, несмотря на императивное закрепление в ч. 3 ст. 6 Конституции РФ - разделе об основах конституционного строя - невозможности лишения права изменить гражданство, законодатель на уровне федерального закона прописал ограничения указанного права, являющегося одновременно элементом конституционного строя. Можно ли на уровне федерального закона ограничить основы конституционного строя - вопрос дискуссионный².

И даже в случае возникновения у гражданина сильного желания порвать прочную политико-правовую связь с государством вопрос выхода из гражданства решается исключительно по усмотрению самого государства. «В силу общепризнанных принципов и норм международного права и Конституции РФ гражданам Российской Федерации гарантируется право на изменение гражданства, но не право на отказ от него в одностороннем порядке». Таким образом, «праву гражданина РФ на изменение гражданства, т.е. на выход из гражданства РФ, корреспондирует право Российского государства определять свою позицию по данному вопросу, а не автоматически и формально разрешать выход».

И все же представляется, что «право на гражданство» нельзя отождествлять с «правомочием по поводу гражданства». Безусловно, когда нет возможности реализовывать конкретные правомочия, говорить о гражданстве как о праве не приходится. Поэтому Конституционный Суд в своих решениях использует формулу «субъективное право на приобретение гражданства», оговаривая, что оно «не носит абсолютного и безусловного характера», намекая таким образом на объективно существующую дискрецию государства в отношении решения вопросов, связанных с гражданством. Представляется, что именно по этой причине авторы Конституции РФ 1993 года намеренно не стали включать во вторую главу, посвященную правам и свободам, «право на гражданство», а упомянули об этом праве в связи с принципиальными характеристиками конституционного строя в главе первой. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 6 Конституции РФ «гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и права изменить его».

Как бы то ни было, одним из самых веских аргументов наличия права на гражданство является его упоминание в целом ряде международных документов. Так, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый человек имеет право на гражданство. В качестве нормы-принципа право на гражданство закреплено в пункте «a» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве. Право каждого индивида на гражданство также гарантируется пунктом «c» ст. 5 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года. Конвенция о правах ребенка также закрепляет право ребенка с момента рождения на приобретение гражданства. Справедливое замечание высказал И.С. Искевич, отметив, что «международное право непосредственно не регулирует поведения индивидов, не предоставляет им прав, а накладывает обязанности по обеспечению личности прав человека, и поэтому нет оснований истолковывать соответствующие положения международно-правовых документов как признание гражданства субъективным правом лица»¹. Вероятно, именно поэтому, несмотря на развитие международно-правовых инструментов защиты прав человека, безусловно оказавших существенное воздействие на национальное законодательство о гражданстве, лишь в трех Конституциях государств постсоветского пространства имеется формула «право на гражданство».

Так, в Конституции Азербайджанской Республики ст. 52 «Право на гражданство» открывает перечень политических прав, помещенный в главе «Основные права и свободы человека и гражданина». Из содержания статьи следует, что под «правом» в данном случае понимается гарантированная принадлежность к гражданству при соответствии лица следующим условиям: оно подвластно государству, имеет с ним (государством) политическую и правовую связь. Создатели Конституции позаботились и о закреплении в ней «гарантий права на гражданство». К таковым относятся: невозможность ни при каких обстоятельствах лишения гражданства, невозможность ни при каких обстоятельствах изгнания из Азербайджанской Республики или выдачи иностранному государству, правовая защита и покровительство гражданам Азербайджанской Республики, временно или постоянно проживающим за ее пределами.

Конституция Эстонской Республики в ст. 8, главе «Основные права и обязанности», закрепляет право каждого ребенка на гражданство в случае, когда один из родителей является гражданином Эстонии по рождению. На уровне закона «право на гражданство» закрепляют также Грузия, Таджикистан, Казахстан.

Фундаментальное изучение проблем гражданства позволило поставить под сомнение обоснованность его упоминания в связке со словом «право». Поэтому представляется важным определиться, какой смысл вкладывается в «право на гражданство», установленное международными актами.

«Из контекста права человека на гражданство, установленного ст. 7 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и п. «a» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве, можно сделать вывод о существовании субъективного права каждого на гражданство государства постоянного пребывания. Тем не менее высказываемые по этому вопросу мнения пока очень осторожные: прежде всего они учитывают межгосударственный аспект и обязанности по недопущению состояния безгражданства. На практике - кроме случая правопреемства государств - очень сложно определить, по отношению к кому может быть осуществлено такое право на гражданство». Более того, даже оптация, по мнению О.Е. Кутафина, не служит доказательством истинности наличия существования субъективного права. «Каждое государство, в гражданстве которого состоит такое лицо, вправе считать его своим гражданином... В подобном случае создается известная неопределенность, но она ликвидируется не национальным законодательством, а международно-правовым актом, договором между государствами, который регулирует не отношения типа «государство - оптант», а отношения типа «государства - государство». Надо отметить, что «право на гражданство страны пребывания» не предусмотрено и в Конвенции 1997 года о гражданстве. В ней лишь абстрактно закрепляется «право на гражданство»¹.

В Пояснительном докладе к Европейской конвенции о гражданстве указаны мотивы включения права на гражданство лишь как принципа. «Принцип права на гражданство включен в Конвенцию потому, что он предопределяет последующие положения Конвенции, касающиеся существа, в частности те, в которых речь идет об избежании безгражданства. Это право можно рассматривать в качестве позитивно сформулированного обязательства не допускать безгражданства... Несмотря на признание существования права на гражданство, право на какое-либо конкретное гражданство определяется правилами каждого государства-участника, регулирующими вопросы гражданства...».

Таким образом, изучение принципов и норм международного права, касающихся вопросов регулирования права на гражданство, позволяет сделать вывод, что право на гражданство понимается в «узком» смысле как обязанность государства по недопущению безгражданства. Вслед за документами международного уровня российское законодательство отразило тот самый «узкий» подход, в соответствии с которым закреплен запрет на лишение государством гражданства и возможности его изменения в случае возникновения состояния безгражданства. Указанная гарантия зафиксирована как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», и действует она в отношении всех граждан России.

Стоит отметить и существование не всегда оправданных препятствий, как установленных законом, так и вызревших в ходе правоприменения, существенным образом блокирующих процесс реализации права на гражданство. К ним можно отнести: принятие в отношении лица решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации; наличие неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленных преступлений; требование об отказе от прежнего гражданства как условие приема в российское. К сожалению, встречаются и случаи «скрытого лишения» гражданства лиц, проживающих за рубежом. Так, не единичны случаи, когда при попытке произвести замену старого паспорта (с истекшим сроком действия) на новый российские консульские учреждения отказывают в выдаче нового паспорта со ссылкой на отсутствие сведений о приобретении данными лицами российского гражданства. Отдельной темой, заслуживающей внимания, служит проблема определения гражданской принадлежности лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Все вышеперечисленные барьеры на пути приобретения гражданства явно не свидетельствуют о наличии гарантированной возможности реализации права на гражданство. И, несмотря на проводимую либерализацию законодательства о гражданстве, направленную на упрощение получения паспорта РФ, все же существует глубоко вросшая корнями административная волокита, терзающая человека на протяжении всего процесса приобретения гражданства. В связи с этим представляется весьма сложным определить для гражданства какое-либо особое место в системе основных прав и свобод¹.

Тем не менее «право на гражданство» красной нитью пронизывает всю главу о правах и свободах человека и гражданина. Являясь предпосылкой для распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, гражданство и его принципы в то же время в соответствии с Конституцией РФ относятся к основам конституционного строя - базовым положениям и устоям российского государства.

Таким образом, гражданство можно определить, как устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданство - юридическая категория.