Часть 2 ст. 29 Закона о гражданстве дополнить следующим положением: «Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации».

При подаче заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также при определении гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взимается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, существуют специальные условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке. Они устанавливаются в законодательном порядке потому, что государство не считает своей обязанностью принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или лицо без гражданства.

2.3 Административные процедуры в ходе рассмотрения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ.

В общем порядке процедура приема (восстановления) в гражданство России, выхода из него определена ст. ст. 13, 15, 19 и ч. 1 ст. 26 Закона о гражданстве. Решение вопросов гражданства в названном порядке, а также процедура отмены решений по вопросам гражданства отнесены к исключительной компетенции Президента РФ. Особенность этой процедуры состоит в проведении более глубокой проверки документов и сведений, сообщенных заявителем в заявлении, с участием органов ФСБ России и Комиссии по вопросам гражданства при Президенте России, что занимает более длительное время - до 1 года. Решение по перечисленным вопросам гражданства оформляется указами Президента РФ. Он также осуществляет координационную и контрольную функцию по отношению к иным органам государственной власти, решающим вопросы гражданства и перечисленным в ч. 3 ст. 35 Закона о гражданстве.

Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.

Технически процесс осуществляется следующим образом: заинтересованное лицо подает заявление, надлежаще оформленное в соответствии с Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1608, с приложением необходимых документов. Они подаются в зависимости от места проживания лица - в России или за ее пределами - в территориальный орган ФМС России или консульство (посольство) РФ, находящиеся за пределами России. Процесс подачи заявления по срокам и процедуре юридически не регламентируется, но завершается вручением заявителю официальной справки о принятии документов к рассмотрению с указанием даты, наименования органа и фамилии, имени и отчества должностного лица, его принявшего¹.

Вся последующая процедура происходит без участия заявителя. Закон о гражданстве не предусматривает возможности запроса каких-либо сведений и/или документов от заявителя дополнительно после официального их принятия (вопрос о дополнении комплекта документов или сведений решается путем подачи заявителем повторного заявления). Решение по существу вопроса о гражданстве может быть принято и ранее установленного в Законе о гражданстве срока. Однако по истечении срока в 1 год с момента принятия документов издается указ Президента по существу поставленного вопроса о гражданстве или заявитель получает письменный мотивированный отказ в решении вопроса гражданства, который может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном ст. 39 Закона о гражданстве.

В случае неполучения решения в срок по истечении 1 года заявитель вправе подать в суд иск об отсутствии мотивированного решения по интересующему его вопросу. Обращаем внимание, что в ч. 2 ст. 35 Закона о гражданстве отсутствует такое основание приобретения гражданства России, как восстановление в гражданстве. На наш взгляд, исходя из смысла ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве, законодатель процессуально приравнял процедуру восстановления в гражданстве в общем порядке к процедуре приема в гражданство в этом же порядке¹.

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляются в письменном виде.

Поскольку все делопроизводство по вопросам гражданства России в соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве ведется в письменной форме (так называемая система досье), то и решения по вопросам гражданства также оформляются в письменном виде. Положительные решения Президента России оформляются индивидуальными его указами, МИД и ФМС России - письменными приказами названных ведомств, имеющими дату, номер и указание на основание их издания. Отказы в решении вопросов гражданства России также оформляются на бланках соответствующих ведомств с указанием причины отказа и необходимых реквизитов документа для судебного их обжалования. Кроме того, результатами рассмотрения вопросов гражданства России являются выдача паспортов граждан России и справок о выходе из гражданства, а также проставление соответствующих отметок в свидетельствах о рождении ребенка с указанием гражданства России.

Лицо, в отношении которого принято решение по вопросам гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратиться с заявлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ранее чем по истечении одного года после принятия предыдущего заявления.

Эта положение представляет собой новеллу в отечественном законодательстве о гражданстве. Прежний Закон 1991 г. не предусматривал такой процедуры. В соответствии со ст. 16 Закона о гражданстве заявления о приеме в гражданство РФ могут быть отклонены, если лица, их подавшие:

- выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу безопасности РФ;

- в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме (восстановлении) в гражданство России, подвергались административному выдворению с территории России в соответствии с законом;

- при обращении по вопросу гражданства использовали подложные документы или заведомо ложные сведения;

- состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ;

- имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

- преследуются в уголовном порядке компетентными органами России или иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

- осуждены или отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).

Законом о гражданстве установлены основания и для отказа в выходе из гражданства России, если гражданин: имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами России в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Однако перечисленные обстоятельства могут отпасть или измениться. В этой связи лицо, в изменении гражданства которого было отказано, вправе повторно подать заявление об изменении гражданства по истечении 1 года с момента подачи первого заявления. Срок подачи повторного заявления определен предельным сроком для рассмотрения заявления, при этом число поданных повторно заявлений не ограничивается¹.

Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации и принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы.

Определяется порядок исполнения решений по вопросам гражданства. В качестве предварительного замечания необходимо отметить очередной дефект законодательной техники: в названии ст. 38 Закона о гражданстве речь идет о вопросах гражданства, а в ч. 1 этой же статьи - о делах о гражданстве, причем эта «чересполосица» терминов встречается на всем протяжении гл. VII Закона, иногда в одних и тех же статьях. Выше уже отмечалось, что законодатель нигде не указал, как соотносятся между собой эти понятия.

В связи с этим предлагается ч. 1 ст. 38 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают этим лицам соответствующие документы».

Можно выделить несколько этапов исполнения решений по вопросам гражданства России полномочными органами РФ. Первый - это сообщение заинтересованным лицам о принятых этими органами решениях по указанным вопросам. Иными словами, Президент, ФМС и МИД, загранучреждения России сообщают заявителям о собственных решениях, принятых по существу заявленного обращения. В круг заинтересованных лиц входят: заявители, законные представители несовершеннолетних и недееспособных лиц, родители, усыновители, опекуны и попечители, а также администрация детского воспитательного и медицинского учреждений. Также в число заинтересованных лиц входит второй родитель, имеющий иное гражданство и не участвующий в подаче заявления о приобретении (утрате) ребенком российского гражданства.

Вторым этапом исполнения решений по вопросам гражданства является собственно процедура выдачи документа, предназначенного для длительного использования и для неограниченного круга лиц: выдача (изъятие) паспорта (паспортов) гражданина России, выдача (изъятие) справки о выходе из гражданства РФ, отметка (аннулирование отметки) о гражданстве России в свидетельстве о рождении ребенка, выдача документа, подтверждающего статус апатрида, позволяющего лицу перемещаться по территории страны (стран) и пересекать государственную границу (границы).

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, осуществляют контроль за исполнением решений по вопросам гражданства Российской Федерации и информируют об этом Президента РФ в сроки, установленные Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом РФ.

Эта многословная норма устанавливает, что ФМС и МИД России осуществляют ведомственный контроль за действиями (бездействием) нижестоящих территориальных подведомственных им органов исполнительной власти, проверяя и отменяя их решения, а также в соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ ежеквартально представляют сведения о своих решениях (действиях) в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Помимо этого, МИД России представляет сведения в ФМС России для ведения единой базы данных граждан РФ¹.

Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, об отклонении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Государство, позиционирующее себя как правовое, обязательно должно иметь развитый механизм судебной защиты прав, свобод и законных интересов человека. Так, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ 1993 г. гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. А ч. 2 той же статьи уточняет, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Следующим отраслевым нормативным правовым актом, устанавливающим механизм судебной защиты прав человека, является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», приведенный в соответствие с принятой позже Конституцией России Законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ. Статья 1 названного Закона наделяет каждого гражданина правом обращения в суд, если он считает, что «неправомерными действиями (решениями) государственных органов... должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы».

Поскольку названный Закон был одним из первых юридических актов новой демократической России, его текст в настоящее время инкорпорирован в содержание Кодекса административного судопроизводства РФ и образует в нем гл. 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»¹.

Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве Российской Федерации и порядок исполнения решений по вопросам Российской Федерации действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд.

Устанавливаются две процедуры обжалования отказов полномочных органов государственной власти: Президента, ФМС и МИД России в рассмотрении заявлений по вопросам гражданства РФ и иных нарушений порядка производства по делам о гражданстве и порядка исполнения решений по названным вопросам - внесудебный (административный) и судебный порядки.

Достоинством ст. 40 Закона о гражданстве является то, что она закрепляет открытый перечень нарушений, обжалуемых в названном порядке. Это означает, что окончательное решение по вопросу о том, какие именно его права, свободы и законные интересы нарушены, определяет сам заявитель самостоятельно.

Тем не менее можно выделить неправомерные действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве: отказ в рассмотрении заявления, поданного по вопросам гражданства России; действия, нарушающие порядок производства по делам гражданства России; действия, нарушающие порядок исполнения решений по вопросам гражданства России.

Достоинством порядка обжалования указанных действий является то, что обе процедуры обжалования могут быть запущены одновременно. Первая процедура - административная. Ее достоинство состоит в скорости рассмотрения вопроса, однако недостаток - в необъективности и возможной предвзятости решения по существу. Нормативно-правовую основу названного порядка обжалования составляет Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»¹.

Данная статья определяет порядок обжалования действий должностных лиц. Однако в самом комментируемом Законе отсутствует понятие «должностное лицо», из чего следует, что каких-либо специальных требований к этому понятию Закон о гражданстве не содержит. В этой связи необходимо обратиться за толкованием этого понятия к примечанию N 1 к ст. 285 УК РФ, действующему в интересующей нас ред. от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ, в котором должностными лицами признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах».

Теперь перейдем к анализу процедуры обжалования действий должностных лиц, закрепленной названным Законом об обращениях. Начало этому процессу может быть положено направлением «вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу» жалобы, т.е. «просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Из сказанного видно, что жалоба не обязательно должна подаваться лицом, чьи права нарушены, а может быть подана по его поручению или от его имени адвокатом или иным доверенным лицом. Это право в соответствии со ст. 2 Закона об обращениях граждане реализуют свободно и добровольно, а главное, бесплатно. Единственное условие - «осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц». На наш взгляд, соблюдение этого условия представляется весьма важным при подаче жалобы по вопросам гражданства от имени несовершеннолетних и недееспособных (ограниченно дееспособных) лиц. По общему правилу жалобщику должен быть дан аргументированный ответ в течение 1 месяца с момента регистрации жалобы. Должностные лица (руководители, их заместители органа власти) ведут личный прием граждан в порядке и сроки, объявляемые публично; таким образом, жалобы в целях ускорения и большей объективности ее рассмотрения могут быть поданы гражданами лично.

Административный порядок рассмотрения жалобы не исключает, в случае если жалобщик не удовлетворен результатами рассмотрения жалобы или полученным письменным ответом, судебный порядок обжалования действий (решений, бездействий) должностных лиц по вопросам гражданства РФ. К сказанном следует добавить, что если после рассмотрения жалобы в административном порядке заинтересованное лицо обладает правом подачи жалобы в суд, то судебное решение суда кассационной инстанции является окончательным и лишает его права повторного обращения в суд или с жалобой во внесудебном порядке, за исключением случаев обращения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Приведенный анализ производства по делам о гражданстве РФ позволяет сделать вывод, что данное производство представляет собой сложную многоступенчатую процедуру, основными этапами которой являются оформление и подача заявления по вопросам гражданства, его рассмотрение, срок принятия решения по вопросам гражданства, его исполнение и контроль за исполнением принятого решения.