3.2 Совершенствование административных процедур при приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке отдельным категориям лиц

В главе VIII.1 Закона о гражданстве определяются условия и порядок приема в гражданство РФ, признания гражданами РФ для отдельных категорий лиц, ранее состоявших в гражданстве СССР, а также их детей, находящихся на территории РФ.

Настоящая глава была введена в Закон Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», и первоначально предполагалось, что она будет действовать до 1 января 2017 г. Однако впоследствии ее действие было продлено до 1 января 2020 г.¹

К указанным лицам относятся:

а) дееспособные лица, состоящие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 года, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

Мы не согласны с законодателем, назвавшим указанную процедуру приемом в гражданство. Фактически эта процедура означает признание гражданства. Любопытно, что в пояснительной записке к проекту комментируемых изменений в Закон о гражданстве ее авторы указали, что этими изменениями вводится новое основание для приобретения гражданства РФ, т.е. когда согласно вновь вводимой в данный Закон норме устанавливается, что после вступления будущего федерального закона в силу лица, ранее являвшиеся гражданами СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина России или иные документы, удостоверяющие гражданство РФ, без соблюдения (на тот момент) процедур, установленных прежним Законом 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», и без соблюдения соответствующих процедур, предусмотренных действующим Законом 2002 г., являются гражданами Российской Федерации².

Несколько слов в пояснение сроков: срок 5 сентября 1991 г. обусловлен тем, что 6 сентября 1991 г. Государственный Совет СССР (рабочий орган при Президенте СССР, ликвидированный после распада СССР) признал независимость трех прибалтийских республик - Литвы, Латвии и Эстонии, и с этого момента граждане, проживающие на территории этих государств, считаются по отношению к России и СССР иностранными гражданами. Вторая дата - 1 ноября 2002 г. - очевидно, представляет собой сумму двух сроков, предусмотренных как обязательное условие приема в гражданство в общем порядке: 5 лет обладания видом на жительство, введенного Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ, и 5 лет непрерывного проживания на территории России. То есть это предельный срок в 10 лет, необходимый для приема в российское гражданство.

Удивительно, что авторы поправки «простили» потенциальным гражданам России 1 год срока их проживания на территории России. Очевидно, необходимо было срочно отрапортовать об «обеспечении соблюдения прав и законных интересов лиц, установивших устойчивую правовую связь с Российским государством» и решить проблему, созданную нашими соотечественниками органам власти самого российского государства. Авторы Закона о гражданстве лукавят против истины, поскольку указанные лица, «не приобретшие гражданство Российской Федерации в установленном порядке», сделали это не умышленно, а по вине государства. Поэтому правильнее было бы написать: «лица, незаконно лишенные гражданства Российской Федерации, должны быть восстановлены в нем, если не заявят иного».

И последнее замечание: «документ, подтверждающий право на проживание в иностранном государстве», называется видом на жительство в этом государстве, но отнюдь не иностранным гражданством, которого так боятся авторы комментируемого Закона о гражданстве. На наш взгляд, вид на жительство в иностранном государстве не должен быть основанием для отказа в приеме в российское гражданство.

б) дееспособные дети лиц, указанных в пункте «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, достигшие возраста восемнадцати лет, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

В этом пункте речь идет о детях, приобретающих гражданство одновременно со своими родителями. Закон о гражданстве исходит из принципа «дети в большинстве случаев следуют гражданству своих родителей». Однако в рассматриваемом нами случае этот принцип может сыграть в решении вопроса о гражданстве ребенка отрицательную роль. Как неоднократно отмечалось, ребенок для решения вопросов гражданства России вписывается в заявление своих родителей (усыновителей) и они представляют его интересы в решении общего для них вопроса гражданства. В этом случае если, как сказано в пояснительной записке к настоящей главе Закона о гражданстве, произошло нарушение, допущенное при оформлении основных документов, удостоверяющих гражданство РФ уполномоченными на это государственными органами или их должностными лицами, то это нарушение произошло в отношении как заявителя, так и вписанного в заявлении ребенка¹.

Эту ошибку необходимо исправить, а комментируемая норма предлагает способ ее исправления, даже после наступления совершеннолетия ребенка. Фактически наличие российского гражданства у родителя ребенка, ставшего за это время совершеннолетним, может рассматриваться как основание для приема в гражданство в упрощенном порядке по аналогии с п. «в» ч. 2 ст. 14 Закона о гражданстве с разницей лишь в том, что родители в комментируемом случае являются трудоспособными. Но в любом случае это некая индульгенция, целью которой является исправление допущенной ранее несправедливости со стороны государства и его органов. Единственное основание для ограничения рассматриваемого права на гражданство «бывшего» ребенка - это наличие у него гражданства иностранного государства или вида на жительство в другой стране;

в) дети лиц, указанных в пункте «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, не достигшие возраста восемнадцати лет (далее - несовершеннолетние дети), если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

Для начала отметим очевидную юридическую нелепость: все дети являются по смыслу Закона о гражданстве несовершеннолетними, а после наступления совершеннолетия они юридически перестают считаться детьми. Аналогичное положение в действовавшем ранее Законе о гражданстве именовалось более корректной формулой «родственник по прямой восходящей (нисходящей) линии». Что касается комментируемой нормы, необходимо отметить, что она аналогична п. «б» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве с теми же ограничениями на реализацию права на гражданство России в виде наличия иностранного гражданства или вида на жительство в другой стране. Очевидно, и в ней действуют такие же гарантии прав ребенка, не указанные по неизвестной нам причине, как получение у ребенка в возрасте от 14 до 18 лет его письменного согласия на приобретение гражданства России¹;

г) совершеннолетние недееспособные лица, находящиеся под опекой лиц, указанных в п. «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

Речь в данном пункте идет о представительстве прав, свобод и законных интересов недееспособного лица в вопросах гражданства, осуществляемого лицами, указанными в п. «а» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, т.е. о так называемом представительстве по закону по аналогии со ст. 27 Закона о гражданстве с той лишь разницей, что представляющие права недееспособных лица сами ранее пострадали от действий государства, его органов и по независящим от них причинам пострадали и лица, находящиеся по их опекой, и требуется восстановить справедливость в виде решения вопросов их гражданства. По аналогии с вышеперечисленными подп. «а» - «в» ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве единственным ограничением в реализации их права на гражданство России является наличие у них иностранного гражданства или вида на жительство в другой стране;

д) лица, имевшие гражданство бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 года, у которых впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

Этот пункт относится к числу самых противоречивых и не поддающихся обычному юридическому комментарию. С одной стороны, государство нашло в себе мужество не только в пояснительной записке к данной главе Закона о гражданстве, но и в самой норме Закона признать существование ранее ситуации, при которой отдельные граждане России имели на руках действительные паспорта граждан РФ, выданные на основании действовавшего тогда Закона о гражданстве России, но не имели иных доказательств наличия у них гражданства РФ.

Для того чтобы понять, как могла сложиться такая ситуация, необходимо вернуться к событиям 1991 - 1992 гг. и вспомнить некоторые детали того периода. После распада СССР в результате подписания Беловежского соглашения, по воспоминаниям очевидцев, только что назначенный российский консул в суверенной Республике Украине, не имея своего помещения, штата помощников и делопроизводителей, находился в служебном номере гостиницы «Советская» на Крещатике (ныне гостиница «Украина») и собственноручно проставлял в паспорта граждан СССР штамп «Russia» с целью последующей ассимиляции их обладателей на просторах РФ. Формально эта процедура на основании п. «е» ч. 1 ст. 12 Закона 1991 г. носила названия выбора гражданства, за тем лишь исключением, что процедура документального учета этих «граждан России» в соответствии с изданным позже Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. № 386, не проводилась и не могла быть проведена.

Затем эти новоиспеченные «граждане России» переезжали в места своего постоянного места жительства на территории молодой суверенной России, обменивали паспорта СССР с указанным штампом в легитимных территориальных органах внутренних дел России на легальные, официально выданные паспорта РФ, проходили в установленном законом порядке регистрацию по месту жительства, оформляли в паспорте отметки о вступлении в брак, о рождении детей и т.д., а спустя какое-то время при обращении в те же органы внутренних дел по вопросу обмена паспортов по возрасту, смене фамилии или иному основанию доказательств наличия у них гражданства в базе данных не оказывалось. В этом случае ранее выданный якобы незаконно паспорт гражданина России подлежал изъятию. Таких граждан России набралось 34 тыс. человек. Особенно сложно пришлось тем гражданам, которые пытались получить новый паспорт взамен утерянного (краденого) старого. Иногда возникали абсурдные ситуации, когда при утере внутреннего общегражданского паспорта гражданина России и при наличии на руках у заявителя заграничного паспорта РФ ему отказывали в выдаче внутреннего паспорта по мотивам отсутствия у него гражданства России.

Наконец эта ситуация относительно благополучно разрешилась с вступлением в силу главы VIII.1 Закона о гражданстве, а государство, пусть косвенно, но признало свою вину в рассматриваемой норме и создало возможности реализации этими людьми своего права на гражданство России. Вопрос - в условиях его ограничения: этим правом могут воспользоваться лица, имеющие гражданство иностранного государства, но не имеющие вида на жительство в другой стране. Сама по себе ситуация не поддается разумному объяснению: человек имеет гражданство иностранного государства, но не имеет права на жительство в нем. Даже если речь идет о разных иностранных государствах, ситуация не становится более понятной. Единственное разумное объяснение - это ошибка, которую необходимо исправить¹.

Лица, указанные в ч. 1 ст. 41.1 Закона о гражданстве, могут урегулировать свой правовой статус на основании волеизъявления о приеме в гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом или о выдаче вида на жительство в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Данная норма устанавливает ряд важных положений. Во-первых, она подтверждает конституционный принцип, что право на гражданство, в том числе и реализуемое повторно, обязательно должно быть добровольным, а выражено оно должно быть свободно и независимо ни от чего или кого. Во-вторых, это один из немногочисленных случаев, когда Закон о гражданстве предоставляет гражданину выбор: пройти всю процедуру приема в российское гражданство или воспользоваться возможностью ускоренного решения вопроса. Речь идет о выборе между непосредственным приемом в гражданство России в соответствии с Законом о гражданстве и возможностью ограничиться получением вида на жительство в Российской Федерации. Возможность выбора у заинтересованного лица появляется в связи с длительностью срока проживания на территории РФ.

В то же время каждый из вариантов предложенного выбора дает заинтересованному лицу свой набор преимуществ. Прямой прием в гражданство России наделяет человека политическими конституционными правами и свободами, гарантирует защиту со стороны российского государства, в том числе и за пределами его территории. Но приобретение гражданства России порождает обязанность срочной службы в российских вооруженных силах и необходимость отказа от иностранного гражданства. Названных негативных последствий для лица можно избежать путем получения вида на жительство в России. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вид на жительство подтверждает право лица на постоянное проживание в Российской Федерации, свободный выезд из России и въезд в нее, удостоверяет личность человека на территории России и за ее пределами. Более того, этот документ пока единственный в России, имеющий в том числе и электронную форму. Что же касается защиты и покровительства, то его может осуществлять государство, к гражданству которого принадлежит обладатель вида на жительство в России¹.

Глава VIII.1 Закона о гражданстве также устанавливает условия и порядок признания гражданами Российской Федерации проживающих на территории Российской Федерации лиц, имеющих гражданство бывшего СССР, получивших паспорта граждан Российской Федерации до 1 июля 2002 г. и не приобретших гражданство Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства или действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, а также их несовершеннолетних детей.

Спустя 10 лет после вступления Закона о гражданстве в силу произошло неизбежное. Государство было вынуждено установить процедуру, которая действует при вступлении в силу каждого нового закона о гражданстве: восстановить институт признания гражданства. Очевидно, он касается оставшихся 31 тыс. граждан России, которым чудом удалось сохранить в личной собственности паспорта граждан России, полученные до 1 июля 2002 г. Согласно комментируемой норме институт признания гражданства России не распространяется на лиц, имеющих гражданство иностранных государств или действительный вид на жительство в другой стране, зато распространяется на несовершеннолетних детей, признаваемых в гражданстве России одновременно с совершеннолетними заявителями.

Лица, указанные в ч. 3 ст. 41.1 Закона о гражданстве, не желающие быть признанными гражданами Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением о выдаче вида на жительство в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Дополнительно разъясняется право гражданина на отказ от признания его гражданином России. Этот порядок отличается от порядка выхода из гражданства России согласно ст. 19 Закона о гражданстве тем, что он не имеет альтернативы и действует императивно. Исходя из буквального толкования этой нормы процедура осуществляется следующим образом: лицо, имеющее на руках объявленный недействительным паспорт гражданина РФ, обращается в территориальный орган ФМС России с заявлением об отказе от признания гражданства РФ, сдает паспорт гражданина России и в обмен получает в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», вид на жительство в России.

На наш взгляд, отсутствие ограничений права на отказ от признания гражданства выглядит юридически не оправданным. Дело в том, что до недавнего времени человек обладал статусом гражданина России со всеми вытекающим из этого правами, свободами и обязанностями. В случае отказа от признания его гражданином и приобретением статуса лица без гражданства или иностранного гражданина будет весьма затруднительно взыскать с него неисполненные обязанности перед государством, физическими и юридическими лицами, находящимися на территории РФ. Конечно, можно надеяться на содержание ст. 9 Закона о гражданстве, устанавливающей основания для отказа в выдаче вида на жительство. Но, во-первых, список этих оснований не полон и не решает проблемы. А во-вторых, рассматриваемая норма Закона о гражданстве прямо указывает на односторонний характер реализации права на «нежелание быть признанным гражданином Российской Федерации». Очевидно, это - очередное упущение авторов комментируемых поправок к Закону.

Лица, указанные в ст. 41.1 Закона о гражданстве, не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации или нарушение миграционных правил, если такие нарушения были выявлены в связи с подачей данными лицами заявления о признании их гражданами Российской Федерации, о приеме в гражданство Российской Федерации или о выдаче вида на жительство.

Это может быть расценено как своеобразная компенсация тех негативных последствий, которые испытывают лица, в отношении которых были отмены объявленные незаконными ранее принятые решения о предоставлении им гражданства России. Конечно, это не амнистия в традиционном ее понимании, поскольку здесь, видимо, не будет восстановлен трудовой, пенсионный и жилищный стаж (во всяком случае, пока из действующего законодательства это не следует), не будут предоставлены некоторые другие льготы, полагающиеся гражданам РФ.

Вместе с тем нельзя не оценить некоторый положительный практический эффект от действия данной нормы. Однако необходимо учесть и другую сторону этой процедуры. В ст. 41.1 Закона о гражданстве авторы закона исходили из условия, сформулированного в п. «а» ч. 1 этой статьи, о том, что граждане «прибыли в Российскую Федерацию для проживания». В силу этого есть основание предположить, что вопрос признания или приема в гражданство России в этом случае должен решаться территориальными органами ФМС России, хотя юридически обязательность этого не подтверждена ч. ч. 3 и 4 ст. 41.1 Закона о гражданстве. Однако из смысла тех же ч.ч. 3 и 4 следует, что у этих лиц паспорт гражданина России, пусть и незаконно выданный, не изымался и, следовательно, мог быть использован для выезда из Российской Федерации.

Несмотря на наличие паспорта, указанные лица каким-то образом, очевидно, в письменной форме, должны быть извещены об отсутствии у них подтвержденных оснований наличия у них гражданства России. В этом случае ничто не мешает им в соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции России беспрепятственно покинуть Российскую Федерацию и уже за ее пределами обратиться в загранучреждение России для реализации своего права на отказ от признания гражданства России, приложив к своему заявлению документ, подтверждающий незаконность обладания ими гражданством РФ. Загранучреждения России, полномочные решать вопросы гражданства, обязаны исходя из смысла ч. 4 ст. 41.1 Закона о гражданстве в случае добровольно выраженного отказа от признания гражданства изъять у лица паспорт гражданина России, заменив его выдачей вида на жительство в России со всеми вытекающими из него изменениями правового статуса его обладателя.