Глава 2 Нормативные требования к осуществлению государственной функции по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке

2.1 Структура и полномочия органов власти, реализующих государственную функцию по приему в гражданство Российской Федерации в общем порядке

Для реализации права на гражданство недостаточно желания одного физического лица, необходима правоприменительная деятельность соответствующих органов государства. Российская Федерация через систему нормативных правовых актов определяет органы, решающие вопросы гражданства.

Одним из нормативных правовых актов является Конституция Российской Федерации, в ст. 89 определено, что Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. Конституция РФ в ст. 6 определяет, что гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом¹.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» к полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, отнес:

- Президента Российской Федерации;

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - ФМС России);

- территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (далее - территориальный орган ФМС России);

- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел (далее - МИД России);

- дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации¹.

Глава государства обладает большим объемом полномочий в области гражданства. Так, Президент РФ решает вопросы приема в гражданство в общем порядке и восстановления в гражданстве Российской Федерации, утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, издает указы по вопросам гражданства.

Деятельность Президента РФ по вопросам гражданства обеспечивают создаваемые им органы. К таким органам относится подразделение Администрации Президента РФ - Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. Эти органы являются обеспечивающими и наделяются в соответствии с указами Президента РФ полномочиями.

ФМС России и ее территориальные органы, МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, в своей деятельности руководствуются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325².

МИД России по вопросам гражданства действует на основании Закона о гражданстве и Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации»³. Непосредственно в МИДе России действует Департамент консульской службы, который в соответствии с Положением о Департаменте консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации, утвержденным Приказом МИД России от 14 августа 1996 г. № 6430, участвует в реализации законодательных актов Российской Федерации по вопросам гражданства, отнесенным к компетенции Министерства иностранных дел РФ.

Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, в своей деятельности по вопросам гражданства руководствуются Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Полномочия органов ФМС России и ее территориальных органов, МИДа России, дипломатических представительств и консульских учреждений, находящихся за рубежом, идентичны и различаются только кругом физических лиц, которые подают заявления. Подразделения МИДа России рассматривают заявления от физических лиц, находящихся за рубежом, а в органы ФМС подают заявления физические лица, находящиеся в Российской Федерации.

Кроме перечисленных органов, решающих вопросы гражданства, существуют другие органы государственной власти, участвующие в решении этих вопросов. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации в своих статьях к таким органам относит: Федеральную службу безопасности РФ и ее территориальные органы, Министерство образования и науки РФ, Министерство обороны РФ, федеральный орган исполнительной власти, высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

В соответствии с п. «р» ст. 12 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» органы федеральной службы безопасности обязаны участвовать в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него¹.

Закон о гражданстве не регламентирует процесс участия Федеральной службы безопасности РФ в решении вопросов гражданства, вместе с тем Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ, в своих статьях определяет порядок деятельности этого органа власти. В соответствии со ст. 35 заключение о претенденте на российское гражданство территориальным органом федеральной службы безопасности Российской Федерации вместе с другими документами передается территориальным органом ФМС в Федеральную миграционную службу РФ.

Федеральная миграционная служба и Министерство иностранных дел РФ дают заключения на заявление и направляют его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности РФ.

Федеральная служба безопасности РФ осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.

Деятельность ФСБ России основывается на федеральных законах и представляется целесообразной для недопущения получения российского гражданства лицами, выступающими за изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создающими угрозу безопасности Российской Федерации.

Заявление вместе с документами и материалами, включая указанные заключения, направляется в Комиссию для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ.

Дополнительный орган, участвующий в решении вопросов, связанных с приобретением гражданства, - Министерство образования и науки РФ. В соответствии с п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства определяет образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации или за рубежом, которым разрешено проведение государственного тестирования по русскому языку как иностранному. Приказом Минобразования РФ от 28 октября 2014 г. № 1394 утвержден Перечень образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации. В этот перечень включены организации (учреждения) на территории Российской Федерации и на территории зарубежных стран¹.

Министерство обороны РФ, являясь одним из субъектов в решении вопросов гражданства в соответствии с п. 12.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, устанавливает своим приказом срок действия и форму ходатайства центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ. Ходатайство с другими документами представляется военнослужащим, желающим получить гражданство Российской Федерации, в территориальный орган ФМС России по месту прохождения военной службы, если военнослужащий проходит военную службу за пределами территории Российской Федерации - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации².

В соответствии с п. 11 и 13 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ принимает участие в решении вопросов гражданства, когда необходимо мотивированное ходатайство в отношении лица, имеющего высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лица, обладающего профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации. Приобретение физическим лицом гражданства Российской Федерации за особые заслуги осуществляется на основании обращения к Президенту РФ федерального органа исполнительной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России.

О намерении обратиться к Президенту РФ с просьбой о принятии в гражданство Российской Федерации лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией, федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ уведомляет в письменной форме территориальный орган федеральной миграционной службы либо дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (в зависимости от места жительства лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией). До представления Президенту РФ обращение и заявление направляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ в Федеральную службу безопасности РФ для получения заключения.

Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией полномочные органы вправе запросить дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ принимают участие в решении вопросов гражданства во исполнение ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Ходатайства могут подаваться по трем категориям лиц: 1) имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры; 2) обладающих профессией либо квалификацией, представляющей интерес для Российской Федерации; 3) имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией. Наряду с перечисленными лицами гражданство получают и члены их семей, изъявившие желание. Федеральный орган государственной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обращаются в органы ФМС России или МИД России в зависимости от места нахождения физического лица, желающего получить гражданство Российской Федерации.

Особым субъектом в правоотношениях по поводу гражданства может выступать иностранное государство. Этот субъект становится обязательным участником правоотношений, когда физическое лицо, желающее стать гражданином Российской Федерации, является иностранным гражданином. В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» иностранные граждане, обращающиеся с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, должны обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором или Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин¹.

Таким образом, государственные органы, решающие вопросы гражданства, представлены основными органами, которые определяются Конституцией РФ и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», дополнительными органами, оказывающими вспомогательные функции для основных государственных органов, решающих вопросы гражданства. Деятельность по вопросам, относящимся к гражданству Российской Федерации, дополнительных органов, как правило, регулируется подзаконными нормативными актами и носит вспомогательный характер. Вспомогательные функции заключаются в деятельности, носящей постоянный (ФСБ России и территориальные органы ФСБ России) или разовый характер (Министерство образования и науки РФ), эти функции направлены на оказание содействия другим государственным органам.