2.2 Условия и порядок обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке

Закон о гражданстве содержит как нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, так и административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам о гражданстве, к которым относятся:

- порядок оформления и подачи заявлений по вопросам гражданства;

- порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства;

- порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства;

- исполнение решений по вопросам гражданства;

- контроль за их исполнением.

Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается по месту жительства заявителя:

а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, - в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

В целом ч. 1 ст. 32 Закона о гражданстве определяет содержание первого этапа процедуры реализации права человека на гражданство - порядок подачи заявления. В целях унификации требований к содержанию этой процедуры комментируемая часть делит всех лиц, пользующихся этим правом, на две большие группы исходя из места их проживания - в России или за ее пределами. Пункт «а» ч. 1 ст. 32 Закона о гражданстве определяет юридическую связь между местом проживания человека и государственным органом, в который подается заявление по вопросу гражданства, - это территориальный орган ФМС России¹.

Несколько слов о критериях определения места проживания на территории России. Статья 20 ГК РФ вводит юридические требования к определению места проживания: это место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Здесь надо иметь в виду, что в современной России мы отказались от института прописки как механизма «привязки» человека к одному, единственному месту жительства.

Местом жительства человека на территории РФ считается место его официальной регистрации. Разумеется, это не лишает человека конституционной свободы передвижения и права жить где угодно по своему усмотрению. Однако в указанную выше ст. 20 ГК РФ внесено одно существенное дополнение, вступившее в силу 1 марта 2013 г.: «Гражданин, сообщивший кредиторам, а также другим лицам сведения об ином месте жительства, несет риск вызванных этим последствий»¹. Применительно к рассматриваемым нами отношениям это означает: если человек в заявлении, поданном в территориальный орган ФМС России по вопросу гражданства, указал иной адрес проживания на территории России, нежели указан в документах о регистрации по месту его жительства, такие сведения в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона о гражданстве, могут быть признаны заведомо ложными, а вопрос о гражданстве не будет решен по существу только на этом основании.

Как известно, регистрация по месту жительства в большинстве случаев проставляется в общегражданском внутреннем паспорте гражданина России, который предъявляется лично лицом, подающим заявление в территориальный орган ФМС России. Дальнейшие необходимые действия с поданным заявлением осуществляются в порядке, определенном Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ и Административным регламентом исполнения ФМС России функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве России;

б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящееся за пределами Российской Федерации.

Регистрация (ранее - прописка) - это чисто российское (точнее, советское) изобретение, имеющее аналоги далеко не во всех зарубежных государствах. Поэтому критерий отнесения граждан России, проживающих за пределами РФ, к юрисдикции данного консульского учреждения определяется в соответствии с п. 8 Положения о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330, по месту постоянного проживания в данном консульском округе. Что касается иных лиц (иностранных граждан и лиц без гражданства), то в основу определения их подведомственности соответствующему загранучреждению России положен действующий в данной стране принцип учета проживания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Заявление подается заявителем лично. Такое требование основано на положении ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве об удостоверении подписи гражданина должностным лицом органа, уполномоченного на решение вопросов гражданства. Рассматриваемое требование иначе как юридическим анахронизмом назвать нельзя. Во-первых, многочисленные нормативные правовые акты, и в первую очередь ст. 80 «Свидетельствование подлинности подписи на документе» Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, устанавливают специальный порядок подтверждения подписи лица¹. Причем иные правовые акты специально не определяют этот порядок и, самое главное, не устанавливают юридической ответственности должностного лица за его нарушение.

Во-вторых, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве позволяет в исключительных случаях заменить личную явку заявителя нотариальным удостоверением его подписи. Значит, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве делает бессмысленным императивное требование ч. 2 ст. 32 Закона о гражданстве.

Конечно, личная явка заявителя существенно сокращает сроки рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов. В ее ходе может быть удостоверена подлинность большинства документов, представленных заявителем, определена необходимость перевода отдельных из них, определен язык заявления и т.д. Однако в условиях, когда срок рассмотрения заявления в общем порядке определен в 1 год, а в упрощенном порядке - в 6 месяцев, личная явка заявителя решающей роли не играет, за исключением возможности лично получить оформленный официально документ с номером о принятии заявления и документов к рассмотрению.

В случае если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.

Как отмечалось выше, содержание ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве делает полностью бессмысленной ч. 2 ст. 32 Закона о гражданстве. Вообще содержание ч. 3 ст. 32 Закона вызывает целый ряд закономерных вопросов. Остановимся на них подробнее.

Во-первых, об обстоятельствах, имеющих исключительный характер и подтверждаемых документально. Авторы комментария к Закону о гражданстве относят к ним: тяжкое заболевание, удостоверенное соответствующим медицинским учреждением, выезд в длительную служебную командировку, удостоверяемую справкой с места работы, и т.д.¹ Обратим внимание, что указанные авторы предлагают открытый список обстоятельств, имеющих исключительный характер, что уже лишает их исключительности. К сказанному мы добавили бы: низкую заработную плату лица, подтвержденную справкой из бухгалтерии, не позволяющую проезд до уполномоченного на решение вопросов гражданства государственного органа; статус матери-одиночки малолетнего ребенка, подтвержденный свидетельствами о разводе и о рождении ребенка; и многие другие причины. И вообще в век всеобщей компьютеризации, Интернета и развития IT-технологий требовать личной явки заявителя только ради подачи заявления и документов, исключающей личное собеседование, по меньшей мере несерьезно.

Во-вторых, Закон о гражданстве допускает подачу заявления и документов «через другое лицо», никак не определяя его статус и меру его юридической ответственности. Данная норма также вызывает возражение. Этим другим лицом может стать родственник заявителя, адвокат, тот же нотариус и другие уполномоченные, доверенные лица, обладающие специальным статусом и полномочиями, но никак не абстрактное «другое лицо».

В-третьих, ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве допускает возможность приложения к заявлению одного документа, подлинность которого удостоверяется нотариальными записями. Но даже ст. 77 Основ законодательства о нотариате озаглавлена: «Свидетельствование верности копий документов и выписок из них», что говорит о возможности оформления неограниченного числа таких копий, удостоверенных нотариально. Очевидно, авторы Закона имели в виду копию документа, удостоверяющего личность заявителя, но тогда именно так и надо было написать в тексте ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве, которая во всем остальном вполне может соответствовать поставленной перед ней цели юридического регулирования.

В связи с этим предлагается ч. 3 ст. 32 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через доверенное лицо, уполномоченное заявителем, либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, удостоверяющего личность заявителя и прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями».

Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями по месту жительства заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.

Необходимо отметить, что в первоначальной редакции Закона о гражданстве отсутствовало указание на место подачи заявления, и только Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ эта оплошность законодателя была устранена. Отныне в соответствии с общими правилами ст. 28 ГПК РФ заявление может быть подано по выбору заявителя (истца) по месту его жительства или месту жительства ребенка или недееспособного лица. Это не только упрощает порядок действий заявителя, особенно если он и ребенок или недееспособное лицо проживают в разных государствах, но и облегчает порядок проверки представляемых ими документов, урегулированный подп. 36 и 44 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. К сказанному необходимо добавить, что все данные о заявителях и лицах, в интересах которых подаются заявления, вносятся в электронные базы данных и хранятся постоянно¹.

Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации составляется письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации.

Новейшая форма такого заявления утверждена Указом Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1608, которым внесены самые свежие изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Мы не против совершенствования нормативного правового регулирования отношений по вопросам гражданства. Однако регламентация содержания заявления, являющегося процессуальной основой этих отношений, подзаконным нормативным правовым актом снижает качество этого регулирования и юридическое значение самого названного акта.

Если бы рассматриваемые отношения регламентировались законом, как, например, форма заявления о регистрации средства массовой информации, которое за 20 с лишним лет действия Закона о СМИ подверглось изменениям один раз, да и то в связи с появлением сети Интернет, то оно вряд ли подверглось бы столь многочисленным изменениям¹.

И еще один спорный момент. Как гласит ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве, «подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации». Однако эта норма ничего не говорит о том, как решается спор в том случае, если заявитель, узнав о доказанности факта, что представленные им документы оказались подложными, а сообщенные сведения - заведомо ложными, отказался от собственной подписи. Как будет доказываться факт подлинности подписи заявителя? У нотариуса хотя бы остается запись об этом в реестре учета нотариальных действий, а должностное лицо территориального органа ФМС России или загранучреждения России как будет доказывать свою незаинтересованность в исходе этого дела? Во всем остальном ч. 1 ст. 33 Закона о гражданстве вполне соответствует поставленной перед ней задаче юридического регулирования.

В случае если заявитель не может подписать заявление в силу своей неграмотности или физических недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью. За пределами Российской Федерации запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.

Включение этой нормы в текст Закона о гражданстве, очевидно, вызвано благими пожеланиями его авторов защитить право на гражданство социально незащищенной категории граждан. Однако ее содержание вызывает ряд вопросов, не имеющих ответа в тексте ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве.

Во-первых, основаниями для использования помощи другого лица для подписания заявления по вопросу гражданства являются «неграмотность или физические недостатки» заявителя. Не подвергая сомнению возможные очевидные физические недостатки человека, вызванные физическими увечьями, болезнью, инвалидностью, слепотой или другими причинами, необходимо подвергнуть сомнению такое основание, как неграмотность. Возникает вопрос: как человек, претендующий на приобретение гражданства России, может в порядке, установленном п. «д» ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве, сдать экзамен по русскому языку в объеме начального общего образования, если он не в состоянии по причине неграмотности подписать заявление по вопросу гражданства на любом известном ему языке, поскольку на этом этапе знание русского языка не требуется? К тому же, для того чтобы поставить подпись под заявлением, ему вообще не обязательно владеть языком, главное, чтобы его подпись была удостоверена соответствующим образом (нотариусом или уполномоченным на то чиновником).

Во-вторых, вызывает вопросы личность другого человека, подписывающего заявление за заявителя, единственным требованием к которой является нотариальное удостоверение его подписи. Действительно, Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2016 г. № 313 «Об утверждении форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах и порядка их оформления» утверждена форма, определяющая порядок совершения такой подписи¹. Однако, на наш взгляд, проблема состоит не в действительности подписи, а в дальнейшей ответственности лица, ее совершившего, за содержание подписанного им документа.

Примечательно, что в ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве определен аналогичный порядок подписания заявления по вопросу гражданства, принимаемого в загранучреждении России. Там эту функцию выполняет «уполномоченное на то должностное лицо дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации». Данный подход можно было распространить и на территориальные учреждения ФМС России, расположенные на территории нашей страны.

В связи с этим предлагается ч. 2 ст. 33 Закона о гражданстве изложить в следующей редакции: «В случае, если заявитель не может подписать заявление по его просьбе такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации».

Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации определяются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемым Президентом РФ.

К сказанному к ч. 2 ст. 29 Закона о гражданстве добавить практически нечего, поскольку ч. 4 ст. 33 Закона о гражданстве просто механически дополняет ее текст, который без ущерба для смысла и в целях экономии законодательного регулирования вполне можно было бы объединить в одной части статьи Закона.

В связи с этим предлагается из ст. 33 Закона о гражданстве исключить часть 4.