1. Сущность управления муниципальной собственностью

1. Понятие и состав муниципальной собственности

Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"³ не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". Лишь в ст. 51 устанавливается: "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".⁴

Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления. Чем большим объемом собственности владеет муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.⁵

Известно, что понятие "собственность" как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.

По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ - объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам - субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние. ⁶

В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ⁷, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 51 употребляет термин "муниципальная собственность" в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом.

В Гражданском кодексе РФ⁸ термин "муниципальная собственность" употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права".

В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право - владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.

Относительно муниципальной собственности среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).

В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений.⁹

Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования.¹⁰

Политический смысл состоит в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и реализации компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.

В социальном смысле, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию.

Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных нами смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. И только с появлением субъективного права, обусловленного наличием государства, формируется юридический смысл собственности, который назван "правом собственности", характеризующийся триадой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая категория, как совокупность отношений, первична по отношению к юридической категории "право собственности". Они с этой точки зрения соотносятся так же, как "отношение" и "правоотношение".¹¹

Состав муниципальной собственности в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) разграничен по уровням территориальных образований.

Исходя из смысла гражданского законодательства можно разделить объекты муниципальной собственности на два вида по критерию имущественной ответственности. Тогда первым видом будет муниципальная казна, а вторым - имущественный комплекс муниципальных предприятий.

Иную классификацию предлагают О.В. Вильчинская и А.В. Леви:

1) объекты, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (муниципальная казна);

2) хозяйство муниципального образования;

3) учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.¹²

Муниципальная собственность, по ее определению, представляет собой отношения между субъектами территориально локализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей структуре доходоприносящие и финансово-обременительные объекты.¹³

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые имеют целевое назначение, т.к. предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, а с другой стороны - исключительно многофункциональны.

В целом, муниципальная собственность - это сложная система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. ¹⁴