1.2. Управление муниципальной собственностью

Муниципальное образование - это вид публично-правового образования, при котором население установленной законом территории непосредственно и (или) посредством органов местного самоуправления совершает действия, направленные на осуществление местного самоуправления путем решения вопросов местного значения, исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

Специфика права муниципальной собственности как раз и заключается в том, что осуществляют это право другие лица: органы местного самоуправления или созданные муниципальным образованием предприятия, учреждения, но это вовсе не означает того факта, что органы должны обладать известной самостоятельностью. В отрыве от муниципального образования орган местного самоуправления не может существовать, так же как не может действовать и орган юридического лица обособленно от самого юридического лица. В имущественных отношениях публично-правовая природа муниципального образования проявляется в порядке, способах и границах осуществления права собственности, тесно связанных с вопросами местного значения.¹⁵

Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними задач. Однако, признавая муниципальное образование субъектом гражданского права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей часто самим определять правопорядок, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

При осуществлении права муниципальной собственности органы местного самоуправления не должны превышать пределы осуществления гражданских прав. При осуществлении любых гражданских прав запрещены: действия, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу; злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции; злоупотребление доминирующим положением на рынке (п. 1 ст. 10 ГК РФ). Все действия должны осуществляться разумно и добросовестно.¹⁶

Рассматривая пределы осуществления права муниципальной собственности, необходимо отметить определенную специфику. Объясняется она двояким положением органов местного самоуправления. С одной стороны они, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, совершают различные сделки, в том числе и с частными юридическими лицами, по распоряжению этой собственностью с целью наиболее эффективного управления и получения наибольшей прибыли. Вместе с тем с другой стороны, согласно действующему законодательству, муниципальные органы наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т.п. Наделены правом принимать нормативные акты, имеющие существенное значение для деятельности их же контрагентов, заключающих с ними сделки. Следовательно, одним из основных правил осуществления права муниципальной собственности должно являться незлоупотребление своими правами органами местного самоуправления.¹⁷

Управление муниципальной собственностью является формой осуществления триады правомочий: владение, пользование, распоряжение субъектами муниципально-правовых отношений.

Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управления муниципальной собственностью как явление.

Во-первых, это сознательная, профессиональная деятельность, т.е. эту работу должны выполнять подготовленные к управлению люди. При этом действия людей должны быть сознательными, полноценными, преследующими определенную цель.

Во-вторых, эта деятельность имеет плановый характер. Для ее осуществления необходимы три вида планирования: социально-экономическое, бюджетное, организационное в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

В-третьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.

В-четвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности, т.е. управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, каковым является право владения, пользования, распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.

В-пятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.¹⁸

В Конституции РФ триада правомочий - владение, пользование, распоряжение - отграничено от понятия "управление". В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как Основной Закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться, распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.

Анализ Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" показал, что ч. ч. 1 и 2 ст. 51 указанного Закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, в свою очередь по Конституции РФ эти правомочия закреплены за населением.

Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для: решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении; осуществления органами местного самоуправления своих полномочий; осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых - некоторые специфические для муниципальной собственности способы.¹⁹

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

- путем приобретения имущества на основании договора купли - продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

- путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

- путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

- путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

- путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

- путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

- путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

- иными способами, предусмотренными действующим законодательством.²⁰

Право муниципальной собственности прекращается:

- в случае гибели или уничтожения имущества;

- при отчуждении имущества другим лицам, в т.ч. при приватизации;

- при разграничении муниципальной собственности;

- в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;

- по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов местного самоуправления (МСУ) в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.

Само МО в лице органов МСУ использует сравнительно небольшую часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.

Эффект может быть получен как в денежной форме (напр., за счет арендной платы), так и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная собственность, не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.

В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в т.ч. созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа. ²¹

Итак, управление муниципальной собственностью - это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базисных и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.

Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. Муниципальная собственность является одним из важнейших институтов с помощью которого формируются властные полномочия в системе местного самоуправления, а также осуществляются управления территорией. Цель муниципальной политики в области управления собственностью - получение максимального эффекта от ее использования. ²²