§ 10. Источники права

Начиная с 60 гг. прошлого века в Польше неоднократно предпринимались попытки упорядочения системы источников права. Однако все решения имели половинчатый характер, и не оказались способны радикальным образом исключить возможность регламентации правового положения гражданина правительственным правотворчеством. Изменения стали возможны лишь после принятия Конституции 1997 г., регламентировавшей систему источников прав, исходя из четырех главных позиций:

1) регламентация системы источников права должна быть целиком помещена в специальную главу Конституции;

2) регламентация системы источников права должна опираться на принцип иерархического ее построения, обеспечивая Конституции и законам вышестоящее положение, в сочетании с исключением возможности наделения органов исполнительной власти полномочиями на создание каких-либо нормативных актов уровня закона. Единственным исключением являются предписания Конституции (ст. 234), действующие в период военного положения;

3) регламентация системы источников права должна определить место, занимаемое в ней международными договорами;

4) регламентация системы источников права должна быть основана на различии предписаний общеобязательного права, а также предписаний внутреннего характера*(643).

Таким образом, к числу неоспоримых достоинств действующей Конституции Польской Республики в доктрине справедливо относят наличие специального раздела "Источники права". Один из самых компактных по объему (ст. 87-94) он позволяет на конституционном уровне увидеть всю иерархию нормативных актов и процедур введения их в действие, что должно "способствовать упорядочению нормотворчества различных органов власти и усилению режима законности"*(644). Подобное целостное регулирование столь важной правовой материи явилось новацией и внесло достойный вклад не только в историю польского конституционализма.

Итак, в соответствии с Конституцией источниками общеобязательного права Польской Республики являются: Конституция, законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения. Кроме того, в числе источников общеобязательного права на территории деятельности органов, которые его установили, являются акты местного права. Все остальные акты являются источниками внутреннего права.

Подобное деление источников права на общеобязательные акты и акты внутреннего права рассматривается польскими конституционалистами как одно из наиболее существенных достижений новой польской Конституции*(645). В основе данного тезиса возможность ограничения самовольного правительственного правотворчества, а также признание того, что правовой основой определения положения гражданина (и иных субъектов права) могут быть только законы либо исполнительные акты, принятые на основании закона и в целях его исполнения.

Принципы построения каждой из систем источников права различны. Так, если источники общеобязательного права иерархически соподчинены, а их система имеет закрытый характер, то система источников внутреннего права имеет открытый характер. Аргументом в пользу подобного утверждения можно рассматривать решение Конституционного Трибунала от 1 декабря 1998 г. (К 21/98): "...система актов внутреннего права имеет, в отличие от системы актов, являющихся источниками общеобязательного права, характер открытой системы. Ядро этой системы составляют акты, указанные в п. 1 ст. 93 Конституции, но не существует конституционного запрета на законодательное уполномочие также и иных субъектов принимать постановления либо распоряжения, либо даже акты с иным наименованием, но также соответствующие характеристике внутренних актов".

Условием вступления в силу законов, распоряжений и актов местного права является их опубликование. Порядок опубликования определен Законом от 20 июля 2000 г. "Об опубликовании нормативных и некоторых иных правовых актов". В отношении международных договоров действуют положения Закона от 14 апреля 2000 г. "О международных договорах".

В Польше три центральных источника публикации правовых актов, издаваемые Председателем Совета Министров: "Журнал законов Польской Республики" ("Dziennik Ustaw PR"), "Ведомственный журнал Польской Республики" ("Monitor Polski"), а также "Ведомственный журнал "В" ("Monitor Polski "В").

В "Dziennik Ustaw" публикуются: Конституция Польской Республики, законы, распоряжения, постановления Совета Министров, отменяющие распоряжения министров, решения Конституционного Трибунала, касающиеся нормативных актов.

"Monitor Polski" - издание, официально публикующее правовые акты, не являющиеся источниками общеобязательного права, а также решения органов публичной власти, подлежащие обязательному опубликованию. Кроме того, в нем публикуются приказы Президента Республики, а также постановления Совета Министров и приказы Председателя Совета Министров, изданные на основании законов.

В издании "Monitor Polski "В" публикуются финансовые отчеты, объявления и извещения предпринимателей (платно), а также иные акты.

Тексты нормативных актов Европейского Союза на польском языке публикуются в "Ведомственном журнале Европейского Союза". Кроме того, министры и руководители центральных ведомств, а также воеводы издают ведомственные журналы, где публикуются акты внутреннего права.

С января 2010 г. официальным источником польского права, приравненным к бумажным носителям, является Интернет - страница Правительственного Центра законодательства*(646).

Более того, новеллизация Закона "Об опубликовании нормативных и некоторых иных правовых актов" обязывает обеспечить доступ в электронной форме ко всем правовым актам, в том числе и к актам местного права.

В рамках общегосударственных пятилетних планов информатизации государства, разработка которых предусмотрена Законом от 17 февраля 2005 г. "Об информатизации деятельности субъектов, реализующих публичные задачи", в Польше активно проводится информатизация правотворческого процесса. Завершением реализации проекта Правительственного Центра законодательства стало существование с 1 января 2012 г. всех изданий нормативных и ряда иных правовых актов только в форме электронных документов. Текстовые версии "Dziennik Ustaw" и "Monitor Polski" будут получать Президент Республики, Национальная библиотека и Архив.

Новацией польского права являются предписания Конституции о международных договорах. Ратифицированный международный договор становится частью правопорядка страны после опубликования и применяется непосредственно, поскольку его применение не поставлено в зависимость от издания закона (п. 1 ст. 91). При этом международный договор, ратифицированный с предварительного согласия, выраженного в законе, имеет приоритет перед законом, если этот закон нельзя согласовать с договором.

Степень кодификации источников польского права достаточно высока. В числе действующих 14 кодексов (пять процессуальных и девять материальных). Старейшим из них является Административно-процессуальный кодекс от 14 июня 1960 г., а наиболее молодым - Избирательный кодекс от 5 января 2011 г.

Особенностью процедуры принятия кодифицированных актов является изменение срока прохождения их проектов в палатах парламента, а также возможность создания особой чрезвычайной комиссии для их разработки.

В польской доктрине общепризнано, что ряду законов, являющихся своеобразными основами права в конкретной отрасли, отличающихся высокой степенью кодификации отраслевых норм, по сути, отведена роль тех же кодексов. Это достаточно многочисленная группа актов, в названии которых используется термин "право". Назовем лишь некоторые из них: "Банковское право", "Право печати", "Лесное право", "Право дорожного движения", "Водное право", "Атомное право". Такие законы принимаются по правилам общей законодательной процедуры и не наделены особой силой действия. Единственное их отличие - это более высокая степень комплексности правовых предписаний, регламентирующих данную сферу общественных отношений.

Одной из особенностей польских источников права, доктринально определяемой как следствие недостаточной кодификации уголовного и административного права, признается и наличие во множестве законов предписаний об ответственности за нарушение их положений в виде уголовных и административных санкций. Правовой основой такой "декодификации" служат положения, установленные "Правилами законодательной техники" (статья 28). Наличие в законе предписаний о наказании допускается только в случае, если нарушения закона не квалифицируются как нарушения положений Уголовного кодекса, Уголовно-финансового кодекса либо Кодекса о проступках и само деяние, подлежащее наказанию, связано только с содержанием данного закона.