6. Местное самоуправление в современной России: понятие, сущность. Основные этапы реформы (с начала 90-х г. По н.В.).

К середине 80-х гг. активное обсуждение получает идея социалистического самоуправления, т.е. демократической системы управления делами общества и государства, действующей не только для, но и через самих трудящихся. В рамках ее реализации на территории СССР происходят существенные изменения в системе управления делами на местах, на законодательном уровне вводится термин "местное самоуправление".

В 1990 г. был принят Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"). Местное самоуправление рассматривалось в качестве самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения. Другими словами, местные Советы являлись основным, но не единственным звеном в системе местного самоуправления. Наряду с ними в систему включались органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии .

Конституционная реформа 1988 года:

Введён СНД СССР, в 1989 СНД РСФСР

1990 году – выборы народных депутатов на местах.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах м/с и местного хозяйства в СССР». Здесь воплотилась концепция социалистического самоуправления, так как МСУ признавалось в преамбуле частью социалистического самоуправления.

а) Местные советы воплощали 2 начала – органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления. Местные Советы не потеряли свою государственную природу.

б) Принцип полновластие Советов на местах + формы непосредственной демократии: формы непосредственной демократии: местные референдумы, собрания, сходы, а также органы территориального общественного самоуправления

в) Признание необходимости экономической независимости на местном уровне («коммунальная собственность»).

г) Закрепление гарантий м/с, включая право на судебную защиту.

д) Рамочный характер документа

е) Введено понятие «м/с» - деятельность не Советов, а именно граждан

+ ликвидация «двойного подчинения»

Изменения в Конституцию РСФСР

Добавлено понятие «м/с».

24 мая 1991 года - «Исполкомы Советов» заменены на «местная администрация» (возглавлял глава) => администрация получила исполнительно-распорядительные функции, назначалась сверху и была подотчётна гос. органам => монополия Советов в м/с ликвидирована, т.е. по сути администрация стала представителем гос-ва на местном уровне нежели ИСП м/с.

+ Из ст. 137 Конституции РСФСР исключено положение о том, что местные Советы народных депутатов являются органами государственной власти;

Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

- Определение м/с

- В системе органов местного самоуправления появился новый элемент - местная администрация, формируемая и подотчетная Советам.

- Появляется фигура главы администрации. Он избирался на муниципальных выборах.

Президенские реформы от 9 (реформация) и 26 октября (ликвидация) 1993

2 Указа «О поэтапной конституционной реформе»

сентябрь-октябрь 1993 – ликвидация системы Советов.

Конституция 1993 года:

а) М/с отделено от системы гос. органов - автономия

б) Своя экономическая основа.

ФЗ 1995 154.

- Определение м/с

-Давал более широкие полномочия субъектам, нежели органам государственной власти федерации в области МСУ, то есть закон больше имел рамочный характер.

- Общественная (хозяйственная) теория в основе МСУ (государственные органы не могли осуществлять полномочия, которые принадлежат МСУ).

ФЗ 2003 131

- Определение м/с - Самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

-Произошел сдвиг полномочий в сторону РФ. Органы власти субъекта могли осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия в случаях, установленных законодательством РФ и законами субъектов, принимаемых в соответствии с федеральными законами

- государственная теория МСУ. ФОГВ могут осуществлять отдельные полномочия МСУ в соответствии с 75 статьей. Причинами могут стать: катастрофы, бедствия, нецелевое расходование субвенций, задолженность органа МСУ. Здесь явное отступление от общественной теории, поскольку не признается исключительность каких-либо вопросов в ведении МСУ, которые государственная власть осуществлять не вправе.

ФЗ 1995 154	ФЗ 2003 131
Давал широкие полномочия субъектам, нежели федерации в области м/с.	Больше полномочий у федерации (субъекты регулирую только то, что разрешает федерация в ФЗ 131).
Незакреплённость территориальной основы: открытый перечень м/с образований	5 типов м/с образований. (теперь 7!!!)
Система органов: 1 обязательный	Система органов: 3 обязательных
Расплывчатая компетенция	Более чётка компетенция + распределена по уровням
Общественная теория в основе (осуществление м/с органами гос. власти запрещается).	Дуалистическая теория в основе (некоторые вопросы в области м/с могут решаться органами гос. власти).
Рамочный характер	Предметно-определён (более подродное регулирование)

По Европейской хартии:

Право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

По ФЗ-131 (ст. 1)

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Соотношение понятий «муниципальный» и «местный» в законодательстве о местном самоуправлении:

• Федеральный закон 1995 г. ФЗ-154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение.

• Такой же подход и в ФЗ 2003 г.:

Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности.

1) Местное самоуправление в России – часть конституционного строя общества и государства. ст. 12, закрепившая, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление".

2) В основе концепции местного самоуправления в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Местное самоуправление в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) определила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Он "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Таким образом, концептуально местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве.

3) Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества.

Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Отличия:

• Общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ.

• С местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования.

• Местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.

4) Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.

5) Концепция предполагает самостоятельность местного самоуправления.

6) Применительно к местному самоуправлению как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. На МСУ распространяется вертикальное разделение властей, так как уровней власти 3: федеральная власть, власть субъектов и муниципальная власть.

Что касается горизонтального разделения муниципальной власти, об этом в КРФ не говорится, но в ФЗ прослеживается такая тенденция.

7) Местное самоуправление, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации.

8) Одной из конституционных черт концепции местного самоуправления в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента.

7. Анализ соотношения основных положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

ФЗ 1995 154	ФЗ 2003 131
Давал широкие полномочия субъектам, нежели федерации в области м/с.	Больше полномочий у федерации (субъекты регулирую только то, что разрешает федерация в ФЗ 131).
Незакреплённость территориальной основы: открытй перечень м/с образований	5 типов м/с образований.
Система органов: 1 обязательный	Система органов: 3 обязательных
Расплывчатая компетенция	Более чётка компетенция + распределена по уровням
Общественная теория в основе (осуществление м/с органами гос. власти запрещается).	Государственная теория в основе (некоторые вопросы в области м/с могут решаться органами гос. власти).
Рамочный характер	Предметно-определён (более подробное регулирование)

• Федеральный закон 1995 г. носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

• Федеральный закон 2003 г. гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается.

• ФЗ №131 является качественно новым, в нём гораздо чётче и подробнее описаны принципы управления муниципальным образованием.

Например, сравним количество глав: в ФЗ №154 их 7, в ФЗ №131-11 плюс заключительные положения.

Вывод: Это говорит о том, что интерес и внимание федеральных властей к такому элементу демократического общества, как местное самоуправление, значительно вырос за последнее время.

Конкретно:

	ФЗ-154	ФЗ-131
Глава «Общие положения» (название главы идентично в Законах).	это статья № 2.	Исходя из первостепенной важности местного самоуправления как формы власти народа, непосредственно в статье № 1 определён термин местного самоуправления
Законодательное понятие «муниципального образования» различается:	это «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим законом»;	говорит, что – это «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».
	Такое различие в понятийном аппарате существенно влияет на организацию местного самоуправления.
Территориальная организация	Глава «Территориальные основы местного самоуправления»	Глава «Принципы территориальной организации местного самоуправления»
	границы муниципального образования устанавливаются субъектом	также субъектом, но в соответствии с требованиями статей 11-13 ФЗ.
	данные вопросы нашли подробное отражение.	«изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий» (при этом, не содержится подробной регламентации данного порядка изменения, лишь в некоторых статьях, например, ст. 13 - нормы, регламентирующие изменение границ муниципального образования.), не прописана процедура преобразования муниципальных образований.
Вопросы местного значения	Одна статья	Целая глава
	статье №6 перечислены вопросы местного значения, но совсем не учтена проблема дифференцирования полномочий в зависимости от особенностей муниципального образования (размера, традиций, населения и т.д.).	конкретно описаны вопросы ведения (гл. 3), а, следовательно, полномочия и ответственность разных муниципальных образований; полномочия не пересекаются, что рационализирует всю деятельность муниципальной власти.
Непосредственное участие населения	«Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления»	Глава «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления»
	формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления описаны гораздо шире: добавлены такие формы, как голосование по отзыву депутатов, члена выборного органа местного самоуправления; публичные слушания, конференция граждан, опрос.
ОМСУ и ДЛ МСУ	просто обозначено, что в муниципальном образовании существуют выборные органы и другие органы местного самоуправления, причём только выборные органы обязательны,	определено, что обязательно наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Кроме того, в ФЗ №131 упоминается ещё и возможность образования конкретного органа муниципального образования.
	не содержится самого понятия «структуры органов МСУ»	данное понятие присутствует, и под структурой понимается перечень органов МСУ.
Муниципальные правовые акты	Не было отдельной главы	Отдельная глава
	указывалось лишь то, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ;	указанная глава уделяет внимание регулированию таких вопросов, как система муниципальных правовых актов, Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, устав муниципального образования, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, вступление в силу муниципальных правовых актов, отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (статьи с 43 по 48).
	вопрос подготовки муниципальных актов не урегулирован.	подготовка муниципальных правовых актов
Экономическая основа	«Финансово-экономическая основа МСУ»	«Экономическая основа МСУ»
	это муниципальная собственность, местные финансы, государственное имущество, переданное в управление муниципальному образованию и другая собственность.	к экономическим основам относят имущество, находящееся в муниципальной собственности (ст.49), средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципального образования,
		Вообще, бюджетная деятельность органов местного самоуправления в ФЗ №131 расписана намного полнее, чем в ФЗ №154. Например, в ФЗ №131 доходам муниципального образования посвящены несколько статей 55-59, в ФЗ №154 – одна статья 36.
Межмуниципальное сотрудничество		Расписано более подробно
Особенности организации МСУ	Отдельное регулирование лишь в отдельных статьях	регулирует особенности организации МСУ на отдельных территориях: городах федерального значения, в ЗАТО, в наукоградах и т.д.
Ответственность ОМСУ	Не было надзора	«Ответственность органов МСУ и ДЛ МСУ, контроль и надзор за их деятельностью»
	ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступала только в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и устава муниципального образования;	ответственность в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий;