Тема 8. Право внешних сношений

Цели и задачи изучения темы:

1. Дать понятие дипломатического и консульского права, рассмотреть их источники

2. Исследовать классификацию органов внешних сношений.

3. Изучить международно-правовое регулирование организации и деятельности постоянных дипломатических представительств; состав, функции, привилегии и иммунитеты дипломатического представительства, иммунитеты и привилегии сотрудников дипломатического представительства.

4. Рассмотреть правовое регулирование деятельности консульского представительства, функции консульских учреждений, порядок назначения и допуска консула, привилегии и иммунитеты консульских учреждений и их персонала.

8.1. Право внешних сношений: понятие, источники, институты, субъекты

Право внешних сношений – это отрасль международного публичного права, включающая совокупность правовых норм, регулирующих официальные межгосударственные отношения. Внешние сношения государства, имеющие официальный характер и осуществляемые специальными органами, следует отличать от так называемых интернациональных связей, в которых могут участвовать индивиды и общественные организации («народная дипломатия»).

Право внешних сношений включает в себя две подотрасли:

- дипломатическое право;

- консульское право.

Дипломатическое право - совокупность международно-правовых норм, регулирующих порядок установления и осуществления межгосударственных официальных контактов.

Консульское право – это совокупность правовых норм, регулирующих деятельность консульских учреждений и членов их персонала и определяющих их статус, функции права и обязанности.

Право внешних сношений хорошо кодифицировано. Основными источниками дипломатического права являются:

- Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (вступила в силу в 1964 г.);

- Конвенция о специальных миссиях 1969 г. (вступила в силу в 1987 г.);

- Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г. (вступила в силу в 1975 г.)

Международно-правовые источники консульского права:

- Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. (вступила в силу в 1967 г.);

- двусторонние консульские конвенции между государствами.

Деятельность органов внешних сношений регламентируется и правовыми актами национального законодательства. Важнейшими среди них являются:

- Положение о посольстве РФ, утвержденное Указом Президента России от 28 октября 1996 г.;

- Положение о Чрезвычайном и Полномочном После РФ в иностранном государстве, утвержденное Указом Президента России от 7 сентября 1999 г.;

- Положение о консульском учреждении РФ, утвержденное Указом Президента России от 5 ноября 1998 г.;

- Положение о почетном консуле РФ, утвержденное Приказом МИД от 13 октября 1998г.;

- Консульский устав от 1 сентября 1976 г.;

- Положение о МИД от 11.07.2004 № 865 и др.

8.2. Классификация органов внешних сношений государств

Органы внешних сношений государства подразделяются на внутригосударственные и зарубежные.

Внутригосударственные постоянно находятся на территории данного государства и, в свою очередь, разделяются на конституционные и специализированные. Первые образуются каждым государством автономно. Их существование прямо предусмотрено конституцией государства. Создание специализированных органов оформляется также актами внутреннего права, однако само их появление зависит в определенной степени от существования соответствующих международных договоров, на основании которых данное государство, будучи их участником, осуществляет внешние сношения в какой-либо специальной области.

К конституционным относятся:

- высший законодательный орган,

- глава государства,

- правительство и его глава.

Традиционными полномочиями парламентов в области внешних сношений считаются: решение вопросов войны, мира, территориальных изменений, ратификация международных договоров, определение расходов на внешнеполитические мероприятия.

Глава государства осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях. Разделенная между главой государства и парламентом компетенция включает такие вопросы, как объявление войны, ратификация международных договоров и др. Согласно международному праву глава государства (равно как и глава правительства, и министр иностранных дел) представляет свою страну по вопросам внешних сношений ex officio (по должности).

Глава правительства и правительство в целом намечают основные направления внешней политики и вносят соответствующие предложения на рассмотрение и утверждение парламента и главы государства, организуют выполнение и контроль за принятыми внешнеполитическими решениями.

В компетенцию Президента РФ входит:

- определение основных направлений внешней политики;

- представительство РФ в международных отношениях;

- осуществление руководства внешней политикой;

- ведение переговоров и подписание договоров;

- назначение дипломатических представителей.

Специальные внутригосударственные органы внешних сношений представляют государство только в одной области его внешних связей. Специальными внутригосударственными органами внешних сношений могут быть министерства и ведомства в рамках, устанавливаемых внутригосударственным законодательством. Например, министерство иностранных дел - орган непосредственного оперативного руководства внешними сношениями государства.

В компетенцию МИДа РФ входит:

- разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление ее президенту;

- реализация внешнеполитического курса;

- обеспечение дипломатических и консульских сношений;

- защита дипломатическими и др. средствами прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;

- координация деятельности органов исполнительной власти в сфере внешней политики и др.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются на две группы - постоянные и временные. Постоянные:

- дипломатические представительства государств, аккредитованные в странах, с которыми поддерживаются дипломатические отношения (посольства и миссии);

- консульские учреждения;

- торговые представительства;

- постоянные представительства государств при международных организациях.

Временные: различные специальные миссии, направляемые в другие государства для участия в церемониальных мероприятиях, ведения переговоров и др.; делегации и группы наблюдателей на международных конференциях; делегации для участия в работе сессий межд. организаций и их органов и т. д.

8.3. Дипломатические представительства: понятие, виды, функции

Дипломатическое представительство - это орган одного государства, находящийся на территории другого государства для осуществления официальных отношений между ними.

Виды дипломатических представительств.

1. Посольство - во главе стоит Чрезвычайный и Полномочный Посол.

2. Миссия - во главе стоит Посланник или Поверенный в делах.

Персонал дипломатического представительства включает в себя:

- Дипломатический персонал, т.е. дипломатов.

- Административно-технический персонал (делопроизводителей, машинисток, переводчиков, шифровальщиков и т.п.).

- Обслуживающий персонал (шоферов, садовников, горничных и т.п.).

Различают классы и ранги дипломатов. Классы относятся только к главам дипломатических представительств. Согласно Венской конвенции 1963г. главы дипломатических представительств делятся на 3 класса. 1 класс –послы и нунции; 2 класс – посланники и интернунции; 3 класс – поверенные в делах. Служебные звания работников дипломатической службы называются дипломатическими рангами. Дипломатические ранги существуют в большинстве государств мира. Их наименования, градация и порядок присвоения определяются внутренним правом государств. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. установлены следующие дипломатические ранги:

- Чрезвычайный и Полномочный Посол,

- Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса,

- Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса,

- Советник первого класса,

- Советник второго класса,

- Первый секретарь первого класса,

- Второй секретарь первого класса,

- Третий секретарь,

- Атташе.

Процедура назначения и принятия дипломатического представителя называется аккредитацией. По прибытии в страну пребывания представитель должен получить агреман - согласие страны пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве. Страна пребывания вправе отказаться без мотивировки от выдачи агремана. После получения агремана дипломатический представитель получает от главы своего государства верительную грамоту - документ, удостоверяющей его полномочия, которые затем вручаются главе государства назначения. Один экземпляр верительной грамоты вручается главе МИДа, другой - главе государства.

Миссия дипломатического представителя прекращается по инициативе его государства (отставка, новое назначение, болезнь), либо по инициативе страны пребывания (признание представителя персоной non grata).

Функции дипломатических представительств.

1. Представительская: представляет свое государство в стране пребывания.

2. Защитная - защита своих граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории представляемого государства, находящихся на территории государства пребывания представительства.

3. Информационная.

4. Консульская. Дипломатическое представительство вправе осуществлять консульские функции.

Дипломатический корпус - совокупность дипломатических представителей на территории государства пребывания. Во главе дипломатического корпуса стоит декан, которым, как правило, является дипломатический представитель, старейший по времени нахождения в стране по отношению к другим аккредитованным представителям ранга.

По законодательству РФ основными функциями российских посольств являются:

- представительство РФ;

- обеспечение национальных интересов и реализация внешнеполитического курса;

- сбор информации;

- обеспечение сотрудничества;

- выполнение поручений органов власти РФ;

- консульские функции и др.

8.4. Дипломатические иммунитеты и привилегии

Под дипломатическими иммунитетами понимаются изъятия из-под, административной, уголовной и гражданской юрисдикции государства пребывания, а под дипломатическими привилегиями – льготы, преимущества дипломатического представительства и его сотрудников, которые обычным иностранцам не предоставляются. Они необходимы для создания благоприятных условий работы дипломатического представительства. Дипломатические иммунитеты и привилегии подразделяются на:

1) иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и

2) личные иммунитеты и привилегии.

К иммунитетам и привилегиям дипломатического представительства относятся:

1. Неприкосновенность помещения дипломатического представительства и транспортных средств представительства. Помещения дипломатических представительств, предметы обстановки и другое находящееся в них имущество, а также средства передвижения пользуются иммунитетом от обыска, реквизии, ареста и других исполнительных действий как в мирное время, так и во время войны. Неприкосновенность помещения дипломатического представительства обеспечивается обязанностью государства пребывания обеспечить эффективную охрану этих помещений и не допускать вступления властей в эти помещения без согласия главы представительства. Гражданско-правовой статус (аренда, собственность) здания и земельного участка не влияет на иммунитеты и привилегии последнего.

2. Неприкосновенность архивов и документов дипломатического представительства в любое время и в любом месте.

3. Фискальный иммунитет. Помещения представительств освобождаются от всех видов налогов, сборов и пошлин, кроме платы за конкретные виды обслуживания.

4. Право использовать государственную символику (государственный флаг и герб) на помещениях дипломатического представительства, включая резиденцию его главы, а также на средствах передвижения.

5. Свобода сношений со своим государством, его дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями. Дипломатическое представительство вправе осуществлять внеочередную телефонную, телеграфную и иную связь, включая возможность использования кодов.

6. Таможенные привилегии, т.е. право ввозить на территорию государства пребывания и вывозить с этой территории товары, предназначенные для официального использования представительств, с освобождением от уплаты таможенных пошлин, налогов без применения к товарам запретов и ограничений экономического характера.

К личным иммунитетам и привилегиям дипломатического персонала относятся:

1. Неприкосновенность дипломатов. Дипломатические представители, т.е. лица, обладающие дипломатическим рангом, а также члены их семей не могут быть подвергнуты аресту или задержанию.

2. Неприкосновенность резиденций дипломатов, средств их передвижения, имущества, бумаг и корреспонденции. Средства передвижения дипломата пользуются иммунитетом от ареста, реквизии, обыска т.п. Если дипломат нарушает правила дорожного движения, то он может быть остановлен работниками службы дорожного движения, которые могут указать ему на нарушение конкретного правила. Однако ни штрафовать, ни подвергать дипломата каким-либо иным санкциям представители власти государства пребывания не вправе.

3. Иммунитет от юрисдикции государства пребывания. Дипломаты пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции. Дипломат не обязан давать свидетельские показания. В отношении иммунитета от гражданской юрисдикции допускаются три изъятия:

- можно предъявить судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат и член его семьи владеет лично;

- иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников;

- иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой дипломат или члены его семьи занимаются в целях личной выгоды.

4. Таможенный иммунитет дипломата. Личный багаж дипломата по общему правилу не подлежит досмотру таможенными властями государства. Однако, если есть серьезные основания полагать, что в багаже дипломата есть запрещенные к вывозу предметы, из этого общего правила возможны исключения (ст. 36; ст. 300 Таможенного кодекса РФ 2003 г.).

5. Определенные налоговые льготы.

8.5. Консульские учреждения: понятие, виды, функции

Консульское учреждение - постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и юридических лиц.

В настоящее время консульская практика знает два вида консульских учреждений:

1. Консульские отделы дипломатических представительств;

2. Самостоятельные (отдельные) консульские учреждения.

Консульские отделы дипломатических представительств возглавляются заведующими, которые могут именоваться консулами или генеральными консулами. Сотрудники этих отделов во главе с их руководителями входят в состав членов дипломатического представительства, что влечет все связанные с этим последствия, особенно в области иммунитетов и привилегий.

Самостоятельные (отдельные) консульские учреждения делятся на следующие классы:

- генеральные консульства;

- консульства;

- вице-консульства;

- консульские агентства.

Соответственно именуются и главы консульских учреждений.

1) генеральный консул (руководит генеральным консульством);

2) консул (руководит консульством);

3) вице-консул (руководит вице-консульством);

4) консульский агент (руководит консульским агентством).

Консульские классы – это звания консулов, связанные с занимаемым ими служебным положением. В настоящее время существуют пять консульских классов:

- генеральные консулы;

- консулы;

- вице-консулы;

- консульские агенты;

- проконсулы (помощники консулов по узкому кругу вопросов, например по нотариальным делам).

Внутренняя структура консульства определяется законодательством аккредитующего государства. Как правило, штат консульского учреждения подразделяется на три части:

1. Консульские должностные лица. Под консульским должностным лицом понимается любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций (п. 1d ст. 1 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.). К консульским должностным лицам относят генерального консула, консула, вице-консула, консульского агента, проконсула, секретаря консульского учреждения, а также лиц, прикомандированных к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажеров). В международно-правовой доктрине чаще употребляется собирательный термин «консул». Консулом может считаться только то лицо, которое должным образом было назначено компетентным органом представляемого государства и признано в этом качестве государством пребывания.

2. Консульские служащие – любое лицо, занятое административной либо технической работой (п. 1 с ст. 1 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.). К ним можно отнести: референтов, секретарей-машинисток, переводчиков, шифровальщиков и т.п.

3. Работники обслуживающего персонала (шоферы, садовники, горничные и т.п.).

Помимо всего прочего, принято различать штатных и нештатных (почетных), консулов. Институт почетных консулов известен мировой практике давно. Нештатный консул не состоит на государственной службе в качестве должностного лица. Он назначается из числа граждан страны пребывания или из граждан третьих стран. За выполнение консульских функций почетный консул жалования не получает, но может обращать в свою пользу консульские сборы.

Назначение консулов. Консулы назначаются направляющим государством и допускаются к исполнению обязанностей принимающим государством. Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению консульских обязанностей с момента вступления в должность. Для этого необходимо назначение компетентными органами представляемого государства - выдача консульского патента - и признание властями государства пребывания - получение экзекватуры.

Консульский патент – документ, подтверждающий, что данное лицо назначается на должность главы консульского учреждения. В нем указываются полное имя назначаемого лица, его гражданство, класс, занимаемая должность, консульский округ и местонахождения консульства.

Экзекватура – официальный документ, удостоверяющий признание консула правительством принимающего государства, т.е. разрешение на выполнение консульских функций в консульском округе.

Определенная территория государства пребывания, на которой в соответствии с соглашением между договаривающимися государствами консульское должностное лицо выполняет возложенные на него обязанности, называется консульским округом.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

1) отозвание консула представляемым государством;

2) аннулирование экзекватуры государством пребывания;

3) истечение срока консульского патента;

4) закрытие консульского учреждения в данном пункте;

5) прекращение консульских отношений в целом;

6) война между государством пребывания и представляемым государством;

7) смерть консула;

8) выход территории, где находится консульский округ, из-под суверенитета государства пребывания.

Функции консульских учреждений. Основными задачами консульского учреждения являются защита в государстве пребывания интересов представляемого государства, его граждан и организаций, а также развитие дружественных связей, в частности, в таких областях, как экономика, торговля, наука и техника, культура и др.

Специальные функции консульских учреждений весьма разнообразны. К ним относятся:

- информирование властей представляемого государства об экономической, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни страны и округа пребывания;

- информирование находящихся на территории консульского округа соотечественников о законах и обычаях государства пребывания;

- учет соотечественников, находящихся на территории консульского округа;

- консультационная деятельность и практическая помощь находящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, представителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей;

- паспортно-визовая работа, то есть выдача, возобновление, аннулирование паспортов соотечественников и оформление виз лицам, направляющимся в представляемое государство;

- выполнение функций органов записи актов гражданского состояния;

- совершение нотариальных действий;

- консульская легализация, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах, исходящих от властей государства пребывания, и соответствия этих документов его законам и правилам;

- выполнение соответствующих действий по истребованию документов;

- охрана в государстве пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда над ними требуется установление опеки или попечительства;

- совершение необходимых действий по представительству или обеспечению представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях государства пребывания;

- выполнение поручений следственных или судебных органов представляемого государства.

Допускается также выполнение консулом других функций, возложенных на него представляемым государством, которые не противоречат законодательству государства пребывания или против их выполнения не имеется возражений, или они предусмотрены договорами между обеими сторонами.

Стало общепризнанным, что в отсутствие дипломатического представительства выполнение дипломатических функций с согласия государства пребывания может быть возложено на консульское учреждение.

8.6. Консульские иммунитеты и привилегии

Для успешного выполнения своих функций консульские учреждения и члены их персонала наделяются консульскими иммунитетами и привилегиями.

История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительной основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительный характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В связи с этим объем консульских иммунитетов меньше дипломатических.

По Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. консульские иммунитеты и привилегии подразделяются на две категории.

К первой относятся иммунитеты и привилегии консульского учреждения:

1. Неприкосновенность помещения консульского учреждения, иммунитеты средств передвижения, корреспонденции и архивов. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений. В Венской конвенции о консульских сношениях содержится положение о предполагаемом согласии главы консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пребывания «в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты». Это отличает консульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы. Средства передвижения консульских учреждений в отличие от дипломатических пользуются иммунитетом только от реквизии.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документация консульского учреждения в любое время и независимо от их местонахождения. Венская конвенция о консульских сношениях допускает возможность выдвижения со стороны властей государства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрения, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки консульства.

Налоговые привилегии и таможенные привилегии аналогичные дипломатическим.

Право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Ко второй категории относятся личные иммунитеты и привилегии консульских должностных лиц:

1. Неприкосновенность личности, жилища. Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения в отличие от дипломатических носят функциональный характер. Они не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе, как на основании постановлений компетентных властей за совершение тяжких преступлений. При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции государства пребывания, кроме некоторых гражданских исков.

2. Таможенные привилегии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин).

3. Определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности).

В двусторонних консульских конвенциях вопрос об объеме консульских иммунитетов и привилегий решается по-разному.