§ 1.2. Политическая и правовая концепции гражданской службы

История Российского государства содержит огромный опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти. Деление «служилых людей» на «государеву службу» и «приказную работу» произошло в середине XVII в. Первая проходила в основном в войсках, а вторая — в «приказах» (государственных органах).

В последующем российское законодательство о гражданской

службе постоянно эволюционировало. Однако, как правило, измене-

ния нормативных установлений о государственной службе носили

производный характер и были обусловлены причинами социально-

экономического и политического свойства. В условиях советского

периода понятие государственной службы в законодательстве четко

не определялось. Не уточнялись статус государственных служащих,

их права и обязанности. Отдельными нормативными правовыми

актами регулировались лишь вопросы прохождения военной служ-

бы, службы в органах внутренних дел, некоторых других, главным

образом в силовых министерствах.

В настоящее время сформировались две основные концепции го-

сударственной (гражданской) службы — политическая и правовая.

Хотя политическая концепция доминирует в отечественной теории

и законодательстве, сторонники правовой концепции весьма плодо-

вито специализируются на производстве вторичной (неоригинальной)

литературы — учебников, популярных книг и статей по государствен-

ной службе. При этом одной из центральных идей всех этих работ

является утверждение, что государственная служба является ≪пуб-

личным социально-правовым институтом≫, а по научной своей при-

надлежности, несомненно, относится к номенклатуре юридических

специальностей'.

Государственная (гражданская) служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в си-

стеме государственного управления, которое использует не только

правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенно-

сти моральные нормы широко используются именно в государствен-

ной гражданской службе. На этом основании вполне возможно ут-

верждение, что государственная (гражданская) служба есть не только

публично-правовой, но и публично-нравственный институт. В некото-

рых государствах (например, в США, Украине, Казахстане) вырабо-

тан специальный этический кодекс для гражданских служащих. От-

дельные и российские государственные органы выработали для себя

этические кодексы. Например, он принят и регулирует деятельность

государственных служащих в Счетной палате РФ1. В августе 2002 г.

Президент РФ В.В. Путин подписал указ, в котором утвердил этиче-

ские «Общие принципы служебного поведения государственных слу-

жащих». Они должны действовать вплоть до принятия соответству-

ющего федерального закона.

Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Уже говорилось, что государственное управление в современных

условиях относится к группе политических наук. Поэтому резонно ут-

верждение, что к этой группе вполне определенно относится и наука

государственной гражданской службы. Она действительно, с одной сто-

роны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку иг-

рает значительную роль в упорядочении данных политических про-

цессов.

Начиная с 2003 г. в России проводится «административная ре-

Форма». Это понятие используется в двух смыслах — широком и уз-

ком. В широком понимании — когда речь идет о глубоких и масштаб-

ных изменениях государственных органов, связанных со структурными

преобразованиями государственного управления. В узком смысле ад-

министративная реформа означает сокращение и коренную перестрой-

ку государственного аппарата (гражданской службы).

После длительного обсуждения Федеральное Собрание РФ при-

няло Закон «О системе государственной службы Российской Феде-

рации». К сожалению, этот Закон такой же рамочный, как и первый

закон 1995 г. В нем в основном лишь повторяются те идеи, которые

имеются уже в первом законе. Сверх того предусматривается адми-

нистративный раздел нынешней государственной службы на три спе-

циализированные службы, в числе которых будет и «государствен-

ная гражданская служба».

Спустя год, а именно 27 июля 2004 г. Федеральное Собрание

наконец приняло первый реальный Федеральный закон «О государ-

ственной гражданской службе Российской Федерации». Он дает це-

лостное представление о деятельности тех работников, которые со-

ставляют административный стержень государственного управления,

несут всю тяжесть регулирования социального взаимодействия лично-

стей, организаций, субъектов социально-политической деятельности.

Данный закон устанавливает правовые, организационные и эконо-

мические основы федеральной и субъектов Федерации государствен-

ной гражданской службы.