Отечественный опыт становления гражданской службы

Ключевые приказная служба; статская служба; гражданская

понятия: служба; советская служба

Формирование относительно самостоятельной административ-

ной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно

восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV по прозвищу

«Грозный» (1547—1584 гг.). К этому времени территория страны при-

обрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн

человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на не-

большие княжеские владения, должна была уступить место новой

организации власти.

В это время механизм центральных органов государственного

управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших

делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший

всю территорию страны. В центральных органах появились первые

общероссийские административные управленческие учреждения —

приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления

или порученные им территории.

§ 2.1. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

Окончательный переход к приказной системе государственного

управления связан с административной реформой Ивана IV, которая

приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало созда-

ние почти 20 функциональных и территориальных приказов. Поря-

док несения, например, воинской службы всеми землевладельцами

(как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе»,

принятым в 1555—556 гг. На протяжении XVI—VII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный1.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней

политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств.

Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполняли многие функции но обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства

крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других

должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он

наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушка-

рей — Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая

изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов

составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии.

Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки».

Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при

«сидении» государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего

ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные

дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями дум-

ных дьяков были их «товарищи» (вторые дьяки, т.е. помощники).

Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей («земель»).

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во

главе приказа, называли «судьями», т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки

данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функции.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три

группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе

с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах

своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую

работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк

или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в «приказных» и «судных» избах, а также в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один — три года. Приказные служащие достаточно прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы

и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

В 1693 г. в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце

XVII в. в городах («местах») российского государства действовало

302 приказных избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность «служилых людей» центрального и местного государственного аппарата составляла около 5—7 тыс. человек. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой,

эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил

обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко раз-

бирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности

числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменя-

ющегося, приспосабливающегося к различным историческим усло-

виям и в то же время неизменного.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились

к середине XVII в. на ≪государеву службу≫, которая виделась как по-

четная и проходила в полках и посольствах, и ≪приказную работу≫,

т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рас-

сматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно

вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как

отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был

уникальным, самобытным явлением в истории российской государ-

ственности и культуры.