§ 1.4. Методы и модели управления гражданской службой

Методом обычно называют систему регулятивных принципов

духовной или материальной деятельности человека.

Он определяет пути и способы достижения цели, подхода к познанию и преобразованию действительности. Методы тесно связаны с деятельностью человека, вытекают из нее и вместе с тем служат средством ее построения и регулирования.

Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформули-

ровать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) про-

блемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не

на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным

образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функ-

ционально-структурным, единством исторического и логического,

восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.). Сле-

довательно, деятельностный метод в управлении является обобщен-

ной и систематизированной совокупностью знаний об исходных прин-

ципах упорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем

его мире. В нем управление рассматривается, во-первых, как необхо-

димый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая дея-

тельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

Субординация, реординация и координация выступают базовы-

ми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделя-

ми управления гражданской службой. Причем если взаимодействие

субъектов и объектов регулируется принципами как субординаци-

онного, так и координационного управления, то все виды родоинди-

видуального взаимодействия регулируются принципами координа-

ционного управления.

Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется

такая модель гражданской службы, при которой осуществляется вер-

тикальное упорядочение, а один из элементов государственного орга-

на или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, оп-

ределяющего начала в деятельности всех остальных. Вместо

сорасположения здесь действует соподчинение. Один элемент в со-

ставе государственного органа или отдельный государственный орган

в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно

упомянуть и такую модель административного управления, как ре-

ординация (лат. reordination — переподчинение). Реординацией обычно

называют такую модель государственного управления, при которой

осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или

одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа

другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется

третья модель гражданской службы, при которой осуществляется

горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного

и того же государственного органа или взаимодействие нескольких

государственных органов характеризуются тождественностью, рав-

новеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри ми-

нистерств или министерств между собой имеет характер координа-

ции, основные принципы которой закладываются распоряжением

соответствующего министра или постановлением правительства. Ко-

ординация выражается в согласовании гражданскими служащими

и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих

действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов

и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распростра-

нены в социальной действительности. Именно эти модели управле-

ния чаще всего лежат в основе различных систем государственного

управления. Можно отметить, что они в равной мере способны при-

давать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преуве-

личить роль и значение субординационных зависимостей в процессе

государственной деятельности не выглядят убедительными. Реорди-

национные и координационные системы также отличаются высоким

уровнем надежности и продолжительным временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы

идет от характеристики отдельных свойств государственной граж-

данской службы к ее целостной характеристике. Каждый последу-

ющий раздел опирается на предшествующий и исходит из него во

всех отправных положениях.

Выводы

• Государственная административная власть в дальнейшем из-

ложении будет называться так, как она называется в тех законах,

которые будут анализироваться, т.е. «государственной службой» до

мая 2003 г. или «государственной гражданской службой» («граждан-

ской службой») после мая 2003 г.. Эти понятия не синонимы (и это

будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они неред-

ко отождествляются.

• Понятие «государственная гражданская служба» употребля-

ется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про-

цесса регулирования (упорядочения) административной (аппарат-

ной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки

и учебной дисциплины об этом регулировании (упорядочении) дан-

ной государственной деятельности.

• Объектом науки «Государственная гражданская служба» яв-

ляется государственное управление, государство как таковое, частью

которого она является. Тогда как ее предметом служат государствен-

ная административная власть, объективные законы и принципы граж-

данской службы.

• Государственная гражданская служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в сис-

теме государственного управления, которое использует не только пра-

вовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности

моральные нормы широко используются в государственной службе. На

этом основании вполне возможно утверждение, что государственная

гражданская служба есть не только публично-правовой, но и публично-

нравственный институт. В некоторых государствах приняты специаль-

ные этические кодексы для гражданских служащих. В России пока

выработаны лишь «общие принципы служебного поведения государ-

ственных служащих».

•Правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни

в совокупности не играют какой-либо определяющей роли в граж-

данской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются

лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика

определяет все то главное и значительное в гражданской службе

и государственном управлении в целом.

•Государственная гражданская служба, действительно, с од-

ной стороны, политическая наука, а с другой —управленческая,

поскольку играет значительную роль в упорядочении данных поли-

тических процессов.

•В гражданской службе, очевидно, есть правовая и моральная

составляющие. Конечно, и право, и мораль резонно могут рассчиты-

вать на формирование при соответствующих условиях своих особых

дочерних наук. В праве уже сделана заявка Ю.Н. Стариловым на та-

кую научную правовую дисциплину, как «Служебное право», а в мо-

рали предлагается «Моральный кодекс гражданских служащих».

•Начиная с 1998 г. в России проводится «административная

Реформа». Это понятие используется в двух смыслах: широком

и узком. О широком аспекте говорят, если речь идет о глубоких

и масштабных изменениях государственных органов. Об узком, ког-

да административная реформа связана с коренной перестройкой граж-

данской службы (государственного аппарата), нацеливанием его на

«предоставление услуг» политическим руководителям и особенно на-

селению.