§ 2.3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.

Обычно в России престол передавался по наследству старшему

сыну или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это по-

ложение и в 1722 г. объявил новый «Устав о наследовании престо-

ла», по которому император сам указывал наследника. Он мог заве-

щать престол любому члену семьи Романовых и даже некровному

родственнику. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому

за первые 37 лет произошло три государственных переворота с уча-

стием феодальной аристократии и гвардии, в результате чего на пре-

стол взошли Екатерина I (жена Петра I), Анна Иоанновна (племян-

ница Петра I) и Елизавета (дочь Петра I). Историк В.О. Ключевский

назвал постпетровское время эпохой дворцовых переворотов.

При очередном дворцовом перевороте и насильственном смеще-

нии Петра III (внука Петра I) к власти пришла его жена, властолю-

бивая немецкая принцесса ангальтцербская Софья-Августа-Фреде-

рика, названная при крещении в России Екатериной Алексеевной.

Она была посажена на престол дворянской гвардией, вопреки суще-

ствовавшим законам и традициям престолонаследия, приобретя ти-

тул Екатерины II. Проимператорствав 34 года — с 1762 по 1796 гг., —

ей удалось несколько стабилизировать государственное управление.

Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.,

по которой он был поделен на шесть департаментов со строго опре-

деленными функциями в определенной сфере государственного уп-

равления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два —

в Москве. При этом московские департаменты соответствовали пе-

тербургским: пятый — первому, а шестой — второму.

Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего

царствования провела и реформу Синода. В 1764 г. осуществила се-

куляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жив-

шими на них крестьянами передавались в ведение специально уч-

режденной Коллегии экономии. С этого времени государство само

определяло необходимое стране число монастырей и количество мо-

нахов, так как содержало их на средства из государственной казны.

В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп

чиновничества.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организа-

цию управления страной и системой государственного аппарата, ста-

ли принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Все-

российской империи». Новое положение удовлетворило требования

дворянства о привлечении его представителей к центральному и ме-

стному управлению. Созданный в результате реформы местный ап-

парат оказался способным проводить политику центральной власти,

а также сдерживать народные выступления и просуществовал с не-

которыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демо-

графический принцип — численность податного населения. Эконо-

мические связи и национальные особенности почти не учитывались.

Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей

от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или

округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как

промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме

того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объеди-

нялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные

черты: разделение органов власти по функциям на административ-

ные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли

представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губер-

нии стало губернское правление во главе с губернатором, который

фактически управлял единолично. Губернское правление получило

всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило

обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их со-

блюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты

уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два

советника и по два асессора).

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению,

представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправни-

ка и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления

члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворян-

ским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд

(выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под

председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские

уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жало-

ванной грамотой дворянству≫ в 1785 г. Что касается административно-

го управления в городе, принципиальных изменений здесь не произош-

ло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов

из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и че-

тырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управля-

ли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-

полицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре,

во-первых, на дворян, насчитывавших примерно 100 тысяч, которым

была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества бла-

городного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом (высшей точкой)

формирования дворянского сословия и соответствующей системы уп-

равления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло

к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного уп-

равления все также проявлялась в том, что чувство личного досто-

инства уступало место достоинству положения в иерархии чинов

и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стиму-

лом. Реформированная Екатериной II система государственного уп-

равления в своей основной части сохранилась и при последующих

императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

Пришедший ей на смену сын Павел I (1796—801 гг.) пытался

«исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые поли-

тические и светские институты. Годы его правления выглядят време-

нем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в уп-

равлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое

значение. Еще решительнее Павел I разломал систему местного уп-

равления: были ликвидированы должности наместников, некоторые

приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым

территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы

управления, была подвергнута реформе судебная система. Ему не уда-

лось обрести опору ни в одном социальном слое, и потому судьба его

была решена. В ночь на 11 марта 1801 г. несколько заговорщиков

с участием сына Александра ворвались в императорские покои и уби-

ли его.

Взошедший на престол Александр I (1801—826 гг.) прежде все-

го восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обя-

занностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным

органом империи, чьи указы должны исполняться как император-

ские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении ми-

нистерств», по которому коллегии были заменены министерствами,

а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г. )и Коми-

тет министров (1812 г.). Нашествие Наполеона и его изгнание (1812— 1815 гг.) остановили реформаторскую деятельность императора. После

войны он снова занимается государственной деятельностью, но без

прежнего усердия, пока его не остановила скоропостижная кончина

в 1826 г.

Пришедший ему на смену брат Николай I (1826—865 гг.) суще-

ственно не изменил систему органов высшей государственной вла-

сти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия

на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике,

Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (намест-

ника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия

и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось

на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52

(1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губерна-

торами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых

приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на ста-

ны, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял

местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских,

десятских и вотчинную полицию.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской служ-

бы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского

ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.).

Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспеди-

ция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась пред-

ставлениями руководителей учреждений на чиновников определен-

ных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство

в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на__

службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения

со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность веде-

ния списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе

гражданских служащих1.

Однако Александр II (1865—1881 гг.) своим указом от 30 мая

1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Но самым грандиоз-

ным событием в его правление стала отмена крепостного права, в ре-

зультате чего более половины крестьян освободилось из-под личной

власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права

(совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижи-

мым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси.

Земское самоуправление основывалось на частнособственнических

принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого

и начиналось формирование местного самоуправления, жители де-

лились на три социальные группы (курии). Первая включала земле-

владельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в го-

роде и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел

Александр III (1881—1894 гг.), обеспечивший стране тихое тринадца-

тилетие. Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского де-

партамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием

Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет ут-

верждал представления о первом присвоении классного чина, о по-

вышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных

заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах

и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых

степеней и академических званий. В его ведении находились произ-

водство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод

из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет

вступил Николай II (1894—1917 гг.). Он был прекрасно образован

и воспитан, свободно владел пятью языками. В то же время больших

государственных талантов он не имел и бремя управления великой

страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругу семьи.

К началу XX в. Россия выделялась остротой социальных конфлик-

тов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.).

Проводимая императором реорганизация управления в центре

не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало

78 губерний, четыре градоначальства (в том числе Петербургское),

10 генерал-губернаторств (Московское и девять — на окраинах), а так-

же по 10—15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был

Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость са-

модержавия и помещичьего землевладения.

Что представлял собой аппарат государственного управления?

Естественно, для управления огромной страной самовластному мо-

нарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в.

аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населе-

ния), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано слож-

ной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на

14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низше-

му чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим —

«Ваше высокопревосходительство».

В годы Первой мировой войны в России разразился социально-эко-

номический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее не-

довольство властью привело к революционному взрыву в столице

империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания.

С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая

привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола. С са-

модержавием в России было покончено. Неспособность последнего

императора мирно конституироваться в парламентскую монархию

стала одной из причин крушения царского режима.