§ 2.4. Советская государственная служба 20—80 гг. XX в.

После отречения Николая II от власти функции центрального

органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного

правительства и промежуточный орган Директория. Формирование

новой системы государственного устройства в России началось на

11 Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г.

в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным

Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съез-

дами функции этого органа возлагались на Всероссийский централь-

ный исполнительный комитет (ВЦИК), который возглавил первона-

чально Л.Б. Каменев, а затем Я.М. Свердлов. Съезд также сформировал

правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под ру-

ководством В.И. Ленина (Ульянова).

С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопар-

тийная система, которая таила в себе огромную опасность. Посколь-

ку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции,

правительство начало действовать преимущественно насильственными

методами. Летом и осенью этого года в стране возникли первые кон-

центрационные лагеря, получившие впоследствии огромное разви-

тие. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята и вступила

в действие первая Конституция РСФСР.

В первый год пролетарской революции центром формирования

антибольшевистских сил и начала гражданской войны были Ново-

черкасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы

в октябре 1918 г. адмирала Колчака таким центром стал и Омск.

К этому времени в Новочеркасске находились примерно 20 тыс. офи-

церов и более 20 видных государственных деятелей. Здесь было со-

здано антисоветское белогвардейское правительство — «Донской граж-

данский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно

оно создало добровольческую армию и начало открытую борьбу про-

тив Красной армии и Советской власти. В это же время на севере

(Архангельск) и юге (Одесса) началось вторжение 14 империали-

стических государств. Все эти силы двинулись на Москву, на пути

к которой они в разное время были разбиты революционными вой-

сками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия освободила Крым от войск ба-

рона Врангеля, что послужило завершением гражданской войны и на-

чалом восстановления народного хозяйства. Большевики реализова-

ли идеи Ленина о создании государства диктатуры пролетариата.

За первые три года существования советов численность управлен-

ческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обю-

рокрачиванию государственных органов.

20 декабря 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провоз-

глашено о создании СССР, в который вошли четыре республики:

РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению В.И. Ленина они

образовали «федерацию равноправных республик», что послужило ос-

новой для принятия на II съезде 31 января 1924 г. Конституции СССР.

После смерти В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Ста-

лин (Джугашвили). Уже в это время советская система представляла

собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии.

Федеративная форма государственного устройства, гарантированная

Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Для осуществления властных полномочий партии необходим был

аппарат, для организации которого был использован принцип номен-

клатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень

наиболее важных должностей в государственном аппарате и в обще-

ственных организациях, кандидатуры на которые предварительно рас-

сматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партий-

ными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.

Сам термин «номенклатура» (лат. nomendatura — роспись имен)

впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от

12 ноября 1923 г., которое определяло порядок подбора и расстанов-

ки кадров на ответственные должности. Оно сопровождалось спис-

ками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номен-

клатура № 1, по которому работники утверждались Политбюро или

оргбюро ЦК; номенклатура № 2, работники которой были в ведении

Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного

из секретарей ЦК. По списку № 1 числилось 3500 человек, по спис-

ку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК несколько перерабо-

тало эти списки и добавило к ним третий — номенклатуру № 3 для

так называемой «ведомственной номенклатуры». Наиболее существен-

ная функция номенклатуры —политическое управление.

Все это сказалось на качестве государственного управления, от-

рицательно повлияло на его эффективность и природу. На основе

номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина,

который олицетворял авторитарность партийно-государственной

элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась совет-

ская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда,

прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, не-

обоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невин-

ные люди, в том числе и особенно члены партии, работники органов

государственного, военного, общественного управления, специалисты

народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др.

На VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов 5 декабря

1936 г. был принят новый Основной закон СССР, в котором говори-

лось о «полной победе социалистической системы во всех сферах

народного хозяйства». Действительно, определенные победы были,

особенно в экономическом строительстве, но говорить о победе со-

циализма даже в основном было весьма преждевременно. Номенкла-

турный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспо-

тию, безответственность кадров. Участие широких масс трудящихся

в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат

партийно-государственной бюрократии во главе со Сталиным.

В 1941—1945 гг. советскому народу пришлось пережить чудо-

вищную по своим последствиям войну против немецко-фашистских

оккупантов. Катастрофические неудачи первого периода войны, ког-

да обнаружились просчеты сталинского руководства в вопросах о воз-

можных сроках фашистского нападения, а также степени готовности

к нему страны, системы государственной власти и управления. Одна-

ко ЦК партии, Совет Народных Комиссаров провели достаточно опе-

ративную перестройку властных структур, был создан Государствен-

ный Комитет обороны во главе со Сталиным. Наряду с прочими

перестроениями государственного аппарата был воссоздан единый

НКВД, куда влились органы государственной безопасности и воен-

ной контрразведки. Возглавил его соратник вождя Л.П. Берия.

Репрессивные органы даже в войну не оставили своим внимани-

ем различные группы советского народа. Прежде всего они стали

расправляться с так называемыми ненадежными нациями, ссылая

их в Сибирь и Среднюю Азию. В августе 1941 г. были переселены

поволжские немцы, а затем с октября 1943 по июнь 1944 гг. депор-

тированы крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки, карачаевцы,

балкарцы, территория которых была кратковременно оккупирована

фашистами. Перечисленные нации по произволу Сталина, Берии и др.

лишались своих государственных образований. Об этом свидетель-

ствует тот факт, что соответствующий указ был издан лишь после

войны, в июне 1946 г. Во-вторых, органы НКВД практически с нача-

ла войны стали создавать «образ врага» из советских военнопленных

и людей, оставшихся на захваченных фашистами территориях. Как

только они попадали в их руки, то по решению «троек» их ссылали

в северные области Сибири.

Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не

привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государствен-

ном устройстве. С упразднением ГКО И.В. Сталин продолжал со-

вмещать посты руководителя партии и правительства, сохранил в це-

лостности свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг

своего апогея.

После смерти Сталина 5 февраля 1953 г. партию и страну воз-

главил Г.М. Маленков. В июне этого же года был арестован и затем

расстрелян Берия. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба

за власть между Маленковым и Н.С. Хрущевым, которая привела

в 1955 г. к снятию Маленкова со всех должностей. На место Предсе-

дателя Совета Министров был назначен Н.А. Булганин, а Хрущев

получил права вести заседания Президиума ЦК КПСС. Борьба за

власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на

XX съезде партии о культе личности Сталина. Виноватыми объявля-

лись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно

обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова,

Ворошилова, Кагановича и, конечно, самого Хрущева1.

На октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех

постов. Новым генсеком партии стал один из наиболее типичных

представителей номенклатурной коммунистической элиты —

Л.И. Брежнев. При нем в 1977 г. была принята новая Конституция,

в которой, во-первых, было законодательно закреплено в 6-й статье

руководящая и направляющая роль коммунистической партии, а, во-

вторых, также законодательно зафиксировано построение в СССР

общества «развитого социализма» и провозглашены принципы «об-

щенародного государства». Однако в реальной действительности все

это не было в полной мере реализовано на практике, но, более того,

не было настоящих гарантий против реставрации капитализма.

10 ноября 1982 г. наступила смерть больного Брежнева, на сме-

ну которого пришли также тяжело больные Ю.В. Андропов, а затем

К.У. Черненко. Они достаточно скоро умерли, и в 1985 г. централь-

ную власть возглавил М.С. Горбачев. Первоначально он выдвинул

концепцию «ускорения» развития экономики, а когда она провали-

лась, предложил идею «перестройки». Лозунг «обновления социа-

лизма», его демократизации был с радостью воспринят населением,

предполагавшим, что речь идет о конвергенции социальных дости-

жений социализма и общечеловеческих ценностей.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положив-

ший начало гибели советской государственности. По стране прока-

тилась целая волна межнациональных конфликтов — в Карабахе,

Сумгаите, Фергане, Сухуми, Баку, Цхинвале, Алмате, Якутске. При-

балтийские республики заявили о своем суверенитете. В России

начались массовые забастовки. В результате выборов народных де-

путатов РСФСР и междоусобной борьбы Председателем Верховно-

го Совета стал Б.Н. Ельцин, под руководством которого депутаты

12 июля 1990 г. приняли Декларацию о государственном суверени-

тете РСФСР. Тем самым российские депутаты, включая коммуни-

стов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничто-

жения СССР сверху.

Состоявшийся в июле последний XXVIII съезд КПСС выявил

полный раскол партийных рядов. К концу 1990 г. управление эконо-

микой было фактически парализовано, и ее состояние стало просто

катастрофическим. 1 декабря на Украине состоялся референдум, в ходе

которого граждане республики поддержали идею образования неза-

висимого государства. 8 декабря в белорусской резиденции «Бело-

вежская пуща» тайно от Горбачева и от всех народов тремя прези-

дентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина)

и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прек-

ращении функционирования СССР и создании Содружества Неза-

висимых Государств (СНГ). Последним аккордом в драматических

событиях этого времени стало решение сессии Верховного Совета

РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Фе-

дерацией — Россией.

Выводы

• При Иване Грозном произошло формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в Рос-

сии. В это время механизм центральных органов государственного

управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего

делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший

всю территорию страны. В центральных органах появились первые

общероссийские административные управленческие учреждения —

приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления

или порученные им территории. Приказная система была для своей

эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой

и удобной. Именно вокруг приказной работы и складывается граж-

данская служба как отрасль государственной службы.

• Следующим этапом в развитии российской государственной

(гражданской) службы было время царствования Петра I, который

принял знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских

и придворных» (1722 г.). Слово «статский» немецкого происхождения и означает «гражданский». По этому документу все государственные работники делились на три чина: воинские, статские и придворные, а также на 14 классов или рангов. Если прежде основным

критерием служебной годности и продвижения по службе была знат-

ность происхождения, то теперь на первое место были поставлены

личные способности, образование и заслуги. «Табель о рангах» ис-

пользовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г.

•Характерной особенностью формирования российской бю-

рократии в царское время было то, что она имела ярко выраженный

сословный характер: значительная часть чиновников были дворяна-

ми или становились таковыми в результате государственной служ-

бы, получая вместе с должностями определенного класса личное,

а затем и потомственное дворянство.

•Отличительной чертой советских органов власти было со-

единение законодательных и исполнительных функций. Для форми-

рования государственного аппарата был использован принцип но-

менклатуры (лат. роспись имен), под которой понимали перечень

наиболее важных должностей в государственном аппарате и в обще-

ственных организациях. Кандидатуры на эти должности предвари-

тельно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзыва-

лись комитетами КПСС (от райкома (горкома) до ЦК партии).

Сначала было два номенклатурных списка: № 1 —3500 человек, № 2 — 1500 человек. В ноябре 1925 г. был добавлен третий список для «ве-

домственной номенклатуры».

•На основе номенклатуры возник и стал процветать культ

личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно-

государственной элиты, оторванной от народа. В этот период огра-

ничивалась советская демократия, нарушалась законность, прини-

жалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудеб-

ный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего постра-

дали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии,

работники всех форм управления, специалисты народного хозяйства,

культуры, науки. Номенклатурный принцип порождал должностную

чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Все это

привело к краху СССР сверху.

30