Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 211

власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом; д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных ор-

ганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

втом числе согласование принимаемых решений, осуществляется

впорядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

–планирование и реализация совместных мероприятий;

–подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

–обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

–иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.

212 Лекция 4

Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.

В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:

а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительнойвластисубъектовРоссийскойФедерацииинформационноаналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;

в) направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;

г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 213

полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями; д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями; е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, уста-

новленном положениями об этих территориальных органах; ж) рассматривают обращения высших должностных лиц субъ-

ектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.

Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах. Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.

При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если

214 Лекция 4

указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения. Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Руководителитерриториальныхоргановвслучаеприглашения могутприниматьучастие(направлятьуполномоченныхимилиц)в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.

Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.

3. Общие принципы и особенности организации местного самоуправления

ПринятиеЗаконаСССРот9апреля1990г.№1417-I«Обобщих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» обозначило принципиально новый этап в организации системы

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 215

публичной власти в нашей стране. Хотя первоначально сложно было представить значение закона, имевшего всего 27 статей, достаточно лаконично и во многом декларативно провозгласивших возрождение местного самоуправления, но он не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность.

Позднее правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 г. № 1550-I «О местном само­ управлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят

вединую систему представительных органов государственной власти. Однако попытки путем постепенных изменений трансформировать местные Советы из местных органов государственной власти в органы местного самоуправления успехом не увенчались. В сентябре–октябре 1993 года Президентом РФ были приняты решения, которые привели к ликвидации советской модели построения системы государственной власти, в том числе и на местном уровне.

Вцелом 1990–1993 гг. хотя и не привели к формированию системы местного самоуправления, позволили существенно пересмотреть устоявшиеся взгляды на систему российской государственности, заложить правовую основу будущей муниципальной реформы. Развернувшиеся в эти годы дискуссии о судьбе местного самоуправления в России постепенно сформировали представление о модели российского местного самоуправления, которая была закреплена в конституционном акте. Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление

вст. 3 как форму народовластия, а в ст. 12 – как основу конституционного строя. В нее была включена отдельная глава 8 «Местное самоуправление», а также другие конституционные положения, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности местного

сообщества:

• право на муниципальную собственность, в том числе на

землю и другие природные ресурсы (ст. 8 и 9);

• институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46). В частности, ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и

216 Лекция 4

гражданина определяют деятельность местного самоуправления;

вст. 32 за гражданами России закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в соответствии со ст. 33 граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного общего и среднего профессионального образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются

вобщей сложности в девятнадцати статьях Конституции РФ и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Конституция РФ стала основой для разработки Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», после принятия которого Россия присоединилась и к ряду международных актов. 28 февраля 1996 г. Россия подписала, а 20 марта 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправ-

ления, взяв на себя обязательство соблюдать признанные Советом Европы принципы организации местного самоуправления.

В1992 г. в Страсбурге странами – участниками Совета Европы была принята Европейская Хартия городов как своеобразный кодекс «хорошего» управления городом, а в ее составе и Евро-

пейская Декларация прав городов, включившая в 20 пунктов все основные права, соблюдение которых способно обеспечить самое широкое развитие местного самоуправления. К настоящему моменту приняты и отдельные акты, связанные с установлением рамочных принципов организации местного самоуправления в странах СНГ.

Очередной этап в истории формирования правовой основы местного самоуправления начинается в 2003 г. после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вцелом российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законода-

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 217

тельстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

1)местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления;

2)местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства – это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление

всоответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов;

3)муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия от нее. И те и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается

218 Лекция 4

самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления как и органы государственной власти могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность;

4)местное самоуправление – это деятельность исходя из интересов населения. Хотя права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер;

5)местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций – это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется

всохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу;

6)местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику1.

Как форма народовластия местное самоуправление имеет собственные территориальные, компетенционные, организационные, правовые и экономические основы. Федеральное законодательство также регулирует ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов организации системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса во многом зависит и эффективность управленческой деятельности должностных лиц местного самоуправления. Территориальная реформа, развернувшаяся после принятия Федерального закона № 131-ФЗ и ставшая еще одной

1 Подробнее см.: Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов... 219

попыткой найти оптимальный уровень для осуществления различных властных полномочий, привела к формированию таких типов муниципальных образований, как:

1)городские и сельские поселения. Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2)муниципальный район – несколько поселений или поселенийимежселенныхтерриторий,объединенныхобщейтерриторией, в границах которой местное самоуправление осуществляется

вцелях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3)городской округ – городское поселение, которое не входит

всостав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

4)внутригородская территория города федерального значения –

часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Границы поселений, муниципальных районов и городских округов устанавливаются законами субъектов РФ в соответствии

со следующими требованиями:

• территория субъекта РФ разграничивается между поселениями,всоставкоторыхмогутневключатьсятерриторииснизкой

220 Лекция 4

плотностью сельского населения, если только они не составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (порядок выкупа земель, необходимых для развития, осуществления муниципальных нужд, регулируется гражданским и земельным законодательством);

•в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения

•в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

•в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый); к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России и соответственно к территориям с высокой плотностью сельского населения аналогично применяется повышающий коэффициент 3; перечень таких субъектов или муниципальных образований утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ,

иможет изменяться не чаще одного раза в пять лет;

•сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, но с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности его территории такой сельский населенный пункт может наделяться статусом поселения – муниципального образования;