Условия сотрудничества

Обычно выделяются следующие основные условия, без выполнения которых невозможно эффективное сотрудничество государства и организаций гражданского общества:

• установка участников диалога на развитие и поддержание сотрудничества, независимо от мотиваций каждой стороны;

• определенная степень зрелости и развития потенциала институтов гражданского общества, необходимая для создания заинтересованности государственных органов в сотрудничестве с ними, для ясного выражения своих интересов, их продвижения и защиты;

• наличие правовых и организационных рамок для сотрудничества между государством и организациями гражданского общества, под которыми понимаются устойчивые формы их взаимодействия, сложившиеся на практике или прямо установленные законодательством.

Можно отметить, что в Казахстане имеются явные предпосылки для развития конструктивного сотрудничества между государством и организациями гражданского общества. Расположенность к диалогу проявляют и НПО, и в последнее время государство как на республиканском, так и на местном уровне. Уровень осведомленности общества о роли НПО, их влияние на решение актуальных проблем общества за последнее время значительно вырос. Несомненно, ситуация далека от идеальной, но прогресс в этом направлении отмечают многие. В частности, об этом говорят результаты социологического исследования, проведенного в рамках подготовки отчета ПРООН «Неправительственные организации Казахстана: вчера, сегодня, завтра».

Сейчас во главу повестки дня встал вопрос создания нормативно-правовой базы сотрудничества. Принята концепция государственной поддержки НПО, буквально на днях ожидается принятие Программы государственной поддержки, идет активная работа по подготовке законопроектов о государственном социальном заказе и статусе неправительственных организаций.

Сферы сотрудничества

В настоящее время в мире сфера сотрудничества между институтами гражданского общества и государством охватывает широкий спектр проблем, связанных с решением важнейших социально-экономических проблем развития, стоящих пред современным обществом. Если попытаться их перечислить конкретные сферы деятельности, в которых организации гражданского общества играют важную роль, то, в первую очередь следует упомянуть следующие:

• борьба с бедностью

• человеческое развитие

• образование и просвещение

• культура и отдых

• здравоохранение

• социальные услуги

• защита прав человека

• защита окружающей среды

• вопросы гендерного развития

• защита уязвимых групп населения

• защита и обеспечение прав меньшинств

Этот перечень нельзя считать исчерпывающим, но даже из перечисленного видно, что область взаимодействия организаций гражданского общества и государства охватывает практически все значимые социальные сферы. В одних областях эффективная деятельность неправительственных организаций возможна практически независимо от государства, в других – возможна только на основе сотрудничества и партнерства.

Деятельность проон по поддержке развития гражданского общества

Анализируя деятельность Программы Развития ООН, становится очевидным, что одним из важнейших направлений работы становится совершенствование и развитие потенциала государственного управления. При этом для ПРООН государственное управление понимается как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. Оно включает механизмы, процедуры и институты власти, посредством которых граждане и группы граждан могут выражать свои интересы, осуществлять законные права, выполнять обязательства и разрешать противоречия.¹ Исходя из этого, задача вовлечения широких слоев населения в процесс принятия и осуществления решений является существенным компонентом работы ПРООН.

Данная задача реализуется через следующие направления работы ПРООН, в которые может и должно вовлекаться население:

* Реформа процесса управления и эффективность государственного управления (многие государственные решения не могут быть эффективно осуществлены без широкого участия граждан и институтов гражданского общества; процесс эффективного государственного управления требует и предполагает наличие обратной связи; многие задачи государственного управления могут быть более эффективно решены, если их практическое осуществление происходит через объединения граждан на основе особых форм сотрудничества между государством и этими организациями);

• Реформа процесса управления и прозрачность, подотчетность управления:

Прозрачность и подотчетность государственного управления имеют множество граней и измерений и обеспечиваются через целую систему специальных институтов и процедур. Тем не менее возможно прямое вовлечение граждан и их объединений в процессы государственного управления в целях достижения его большей прозрачности и подотчетности государственных институтов. Прозрачным должен быть сам процесс принятия решений по делам, имеющим общественное значение, но также и расходование выделяемых общественных ресурсов. В частности, особенно эффективными такими формы государственно-общественного взаимодействия могут быть на суб-национальном уровне и в местном самоуправлении.

• Реформа процесса управления и права человека:

• Во-первых, право на участие является одним из основных прав человека, как это сформулировано в основополагающих документах ООН, в частности во Всеобщей декларации прав человека.

• Во-вторых, вовлечение граждан и их организаций и ассоциаций в процесс государственного управления жизненно необходимо и важно в тех случаях, когда принимаемые решения или действия государственных институтов прямо затрагивают и влекут последствия для соблюдения и реализации других основных прав человека и его свобод.

• В-третьих, активный диалог между гражданами и их ассоциациями и государством является одной из форм текущего контроля населения за деятельностью государственных институтов.

• Реформа процесса управления и обеспечение равного доступа к возможностям развития для женщин и групп населения, нуждающихся в особой социальной поддержке.

• Реформа государственного управления и децентрализация.

Децентрализация полномочий и ресурсов может внести существенный вклад как в повышение эффективности всего процесса управления, так и существенно усилить его демократическую составляющую. Но следует помнить, что децентрализация приносит желаемый результат только в том случае, если способствует мобилизации общественного потенциала на решение социально значимых проблем, если поощряет и усиливает процессы участия населения в осуществлении управления на региональном и местном уровнях. В противном случае, оторванная от граждан и не считающаяся с их интересами центральная бюрократия замещается столь же оторванной от людей, но профессионально менее подготовленной провинциальной и местной бюрократией. Неправительственные организации часто оказываются эффективным каналом мобилизации самых широких слоев населения для решения важнейших вопросов развития на местном уровне. Децентрализация, не ведущая к большей открытости и широкому участию граждан в процессе управления общественными делами, не может рассматриваться как эффективный инструмент увеличения потенциала государственного управления.

Формы и механизмы сотрудничества

Что такое механизм взаимодействия?

В. Якимец из Института Кеннана определяет его следующим образом:

Механизм взаимодействия НПО-власть - это разработанная сообща и воспроизводимая без участия создателей совокупность правил, способов и технологий для организации, обеспечения ресурсами и осуществления совместных работ (проектов, акций) НПО и власти (госсектора), которая встроена в схему функционирования социальной сферы на данной территории и направлена на решение социально значимой проблемы с учетом действующих нормативных и правовых актов.

Можно выделить следующие механизмы социального взаимодействия государства и НПО:

1. Одной из основных форм является социальный заказ, служащий инструментом реализации социальных программ

Государственный социальный заказ - принципы, правила и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на социальные программы предприятиями независимо от форм собственности через конкурсный механизм

Широкое и эффективное применение социального заказа связано с использованием программно-целевого подхода к формированию бюджета (государственного или местного).

При ведомственном подходе бюджетные средства распределяются по существующим государственным ведомствам, которые, как предполагается, решают насущные социальные проблемы. Однако при таком подходе существует опасность, что сами проблемы будут оттеснены на задний план, а на первое место выйдут потребности самих ведомств. В то же время ведомства далеко не всегда способны или не заинтересованы в поисках новых методов и средств решения проблемы, которые к тому же зачастую носят межведомственный характер. При программно-целевом подходе на основе анализа существующей ситуации определяются общественные приоритеты, ставятся задачи, для решения которых разрабатываются комплексные программы, определяются ответственные за выполнение тех или иных компонентов. Далее, исходя из приоритетов и наличия ресурсов в бюджете, устанавливаются объемы денежных средств. В этих условиях для достижения наибольшей эффективности ключевое значение приобретает определение исполнителя тех или иных работ. Создание новой государственной структуры, во многих случаях, является не самым эффективным способом использования средств. Использование опыта и возможностей существующих неправительственных организаций, занимающихся решением этой же социальной проблемы, может казаться наиболее рациональным. Кроме того, некоммерческие организации могут привлечь дополнительные ресурсы (гранты, добровольческий труд), что имеет большое значение при ограниченности бюджетных средств.

2) Социальное обслуживание - участие НПО в обслуживании населения наряду с другими организациями в таких сферах деятельности, где требуется лицензирование (медицина, образование и т.п.)

3. Государственное социальное спонсорство - предоставление льгот некоммерческим организациям, включая:

• льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;

- полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;

- материально-техническое обеспечение и субсидирование деятельности некоммерческих организаций;

• отсутствие налогообложения грантов зарубежных организаций и фондов, а также безвозмездных целевых пожертвований, предоставляемых НПО.

4) Лоббирование - легализация и правовое регулирование лоббистской деятельности для содействия реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений государственными органами, а также для обеспечения большей открытости работы этих органов.

5) Стимулирование социальной активности прямым финансированием - прямое, договорное и конкурсное финансирование деятельности организаций и общественно-полезных программ:

• осуществление целевого финансирования и поддержки социально-значимых программ общественных объединений по их заявкам в форме государственных и муниципальных грантов.

Государственные и муниципальные гранты, так же и как социальные заказы выделяются на конкурсной основе, однако есть существенное различие. К социальному заказу обращаются, когда государственным или местным органам ясна проблема, более или менее четко определен результат, которого нужно достичь. Остается только выбрать исполнителя.

Что касается государственных грантов, то при их выделении оцениваются программы и проекты, для осуществления которых запрашивают деньги некоммерческие организации. Эти проекты и программы могут на первых порах показаться неожиданными для тех, кто распределяет гранты, но если они действительно направлены на решение важных проблем, то гранты могут быть выделены. Наиболее целесообразно финансировать путем предоставления грантов инновационным программам, пилотным проектам, когда требуется проверить имеющиеся разработки, прежде чем широкомасштабно внедрять их в жизнь.

- заключение договоров на выполнение работ и предоставление услуг;

- финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, реализуемых благотворительными организациями;

- размещение среди некоммерческих организаций государственных и муниципальных социальных заказов на конкурсной основе;

- субсидии, льготные кредиты и гарантии по кредитам.

3. Социальное побуждение негосударственных спонсоров - льготы физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку в форме взносов в виде частичного или полного освобождения от тех или иных налогов.

Типологически можно выделить следующие группы методов взаимодействия государства и НПО:

1. Конкурсные – взаимодействие реализуется при условии победы НПО в конкурсе (социальный заказ, грант, тендер, конкурс на получение субсидии, кредита и др.)

2. Социально-технологические– взаимодействие основывается на социальных технологиях, которые были созданы НПО самостоятельно или заимствованы за рубежом. Непременное условие – более высокая эффективность этих технологий по сравнению с применяемыми государством (хосписы, приемные семьи, технологии реабилитации наркоманов, алкоголиков, умственно отсталых, инвалидов и др.).

3. Организационно-структурные - взаимодействие характеризуется тем, что государственные структуры и неправительственные организации (их ассоциации), действующие на одной территории, образуют новую организационную структуру (как правило, юридическое лицо), которой делегируется часть функций по решению совокупности социально значимых задач через вовлечение граждан и некоммерческих организаций при финансовой поддержке со стороны власти.

4. Процедурные - взаимодействие определяется процедурами, сформированными в ходе совместного обсуждения властью и НПО и оформленными в виде специального соглашения, действующего в течение фиксированного периода (Круглые столы, различные координационные советы, форумы граждан и т.п.).

5. Комплексные – взаимодействие, которое несет черты минимум двух из вышеназванных групп (ярмарки НПО, фонды развития территорий и т.п.).

Не все из вышеперечисленных механизмов и методов применимы в Республике Казахстан на данный момент из-за отсутствия или несовершенства законодательства.

Например, пока нет законов о благотворительной деятельности, о социальном заказе, тяжело говорить об эффективном применении конкурсных методов взаимодействия, хотя отдельные примеры имеются. Так, в Костанайской области государственные власти и местные НПО активно взаимодействуют на основе Закона РК «О государственных закупках».

Имеются определенные сложности с участием государственных структур в качестве соучредителей некоммерческих организаций.

1Управление в Целях Устойчивого Человеческого Развития. Документ о политике ПРООН, январь 1997.

77