Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций Бородин С.С, Громыко С.С ГУАП 2007 -432с

—акты толкования норм административного права (инструкции, правила, нормативы и др.), издаваемые уполномоченными на то орга нами;

—акты применения норм административного права (поощритель ные или в отношении правонарушителей);

—административно правовые отношения.

Важнейшими средствами механизма административно правово го регулирования являются нормативные и индивидуальные право вые акты, которые принимаются на федеральном и региональном уровнях. Первый уровень составляют общие правила поведения лю дей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяю щие на основе административно правовой нормы права и обязанно сти конкретных участников правоотношения.

Акт применения нормы административного права включается в механизм административно правового регулирования как средство закрепления индивидуальных прав, обязанностей и мер юридиче ской ответственности.

В административно правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нор мы административного права, определяется порядок реализации обя занностей и прав участников отношения.

2. Административно9правовые нормы: понятие, структура, виды и способы их реализации

Под административно правовой нормой понимают правила пове дения, установленные государством в целях закрепления и развития общественных отношений в сфере государственного управления, за нарушение которых может наступать административная ответствен ность.

В административно правовых нормах непосредственно выража ется регулятивная роль административного права, которая прояв ляется в следующем:

—во первых, они преследуют цель обеспечения должной упоря доченности организации и функционирования как всей системы ис полнительной власти (государственного управления), так и ее от дельных звеньев, рационального их взаимодействия;

—во вторых, определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государ

21

ственного управления и выполняющих тот или иной объем его функ ций (губернатор города, области), либо тем или иным образом затра гивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане, об щественные объединения);

—в третьих, предназначены для исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации и законов ее субъектов. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

—в четвертых, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в обще ственных отношениях, возникающих в процессе управленческой де ятельности;

—в пятых, в отличие от многих других отраслей российского пра ва, имеют свои собственные юридические средства защиты от посяга тельств на них. Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая в административном порядке;

—в шестых, могут выступать в роли регулятора иных обществен ных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обес печивается регулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; определяется порядок взимания налогов, сборов; осу ществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства; устанавливаются ос новные организационные начала предпринимательской деятельнос ти и т. п.14

Административно правовые нормы имеют следующие особенности:

1)они устанавливаются органами исполнительной власти и все гда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку законы первичны и обладают большей юридической силой;

2)нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведе ния, поэтому для их реализации принимаются правовые акты феде ральными органами исполнительной власти, а также нормативные акты законодательных и исполнительных органов субъектов Феде рации;

3)административно правовые нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти;

4)административно правовые нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданско правовые, семейно

14 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997. С. 47–48.

22

правовые и другие нормы, не носящие характер властности, прису щий административно правовым нормам.15

Административно правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимается внут реннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаи мообусловленности составных частей элементов нормы. Согласно наиболее распространенному мнению административно правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Г и п о т е з а как часть административно правовой нормы содер жит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те факты, которые порождают административно правовые отношения (достижение определенного возраста, совершение правонарушения

ит. п.). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического сужде ния, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из со держания нормы путем логического анализа последней.

Ди с п о з и ц и я — правило поведения, предписываемое нормой. Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов (запрещена продажа вино водочных изделий без кассового аппарата)

идозволений (посещение определенных местностей иностранными гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).

С а н к ц и я как элемент административно правовой нормы со держит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое админи стративное воздействие, а лишь на такое, применение которого пре дусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.

Административно правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация по следующим основаниям:16

— по предмету регулирования (содержанию);

— по методу воздействия на поведение субъектов административ ного права;

— по форме предписания;

— по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъек там).

По предмету регулирования (содержанию) административно пра вовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

15См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997. С. 49–50.

16См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Т. 1. С. 46.

23

Материальные нормы характеризуются тем, что они юридически зак репляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленче ских отношений, т. е. фактически их административно правовой ста тус.

Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, приме нения права, т. е. направлены на проведение в жизнь материальных норм.

По методу воздействия на поведение субъектов административ ного права нормы подразделяются на обязывающие (регистрация по месту пребывания или жительства), уполномочивающие (право на обжалование неправомерных действий (бездействия) органов испол нительной власти), запретительные (переход перекрестка на крас ный сигнал светофора), поощрительные (стимулирующие).

По форме предписания административно правовые нормы под разделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические нормы содержат правила строгого поведения уча стников административных правоотношений (указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).

Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целе сообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правитель ства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Фе дерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государствен ного управления.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рам ках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его струк туры, должностных обязанностей служащих).

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам). Административно правовые нормы действуют в пределах Россий ской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граж дан России). Соответственно территориальным масштабам различа

ют нормы:

—общероссийские;

—действующие в пределах территорий субъектов Федерации;

—межтерриториальные.

24

По действию во времени административно правовые нормы делят ся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессроч ные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разно видностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. огра ниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихий ными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.

Административно правовые нормы по субъектам (адресатам) ре гулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государствен ного управления, а также деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения их в жизнь.

В теории права принято различать несколько способов реализа ции правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и при менение.17

Реализация административно правовых норм в форме с о б л ю д е н и я характеризуется добровольным подчинением субъекта пра ва требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нор мами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступ ления субъекта в конкретные административно правовые отношения.

Реализация административно правовых норм в форме и с п о л н е н и я заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

И с п о л ь з о в а н и е как форма реализации административно правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами пра ва правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъек тивных прав в сфере управления.

Сущность п р и м е н е н и я административно правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должност ным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе админис тративно правовых норм индивидуально конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служа щих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).

17 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Администра тивное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 105; Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 48.

25

3. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы вы ражения административно правовых норм. По существу, это юриди ческие акты различных государственных органов, содержащие та кие нормы, т. е. нормативные правовые акты.

Многообразие административно правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Федерации. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а так же различного рода утверждаемые этими органами правила, положе ния, уставы и т. п.

К числу источников административного права относятся:

1.Конституция РФ 1993 года.

2.Федерально конституционные законы и федеральные законы (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»).

3.Указы Президента РФ.

4.Нормативные постановления Правительства РФ.

5.Нормативные акты министерств РФ.

6.Конституции республик, их законодательства, президентские

иправительственные нормативные акты, такого же рода акты мини стерств и ведомств (ст. 76 п. 4 Конституции РФ).

7.Законодательные акты других субъектов Федерации.

8.Нормативные акты представительных и исполнительных орга нов местного самоуправления.

9.Межгосударственные соглашения.

Многообразие административно правовых норм и источников ад министративного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действу ющего российского административного права. Имеется в виду Ко декс об административных правонарушениях, объединивший нор мы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация.

Другим способом систематизации является инкорпорация адми нистративного права (объединение и расположение в систематизиро ванном порядке норм по его важнейшим институтам).

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в ко дификационных актах других отраслей российского права (в Вод ном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). По мнению

26

многих ученых административистов, их можно бы было свести в еди ный кодификационный акт — Основы административного законода тельства РФ.

4. Административно9правовые отношения: понятие, структура и виды

Административно правовые отношения — это регулируемые нор мами административного права общественные отношения, склады вающиеся в сфере управления.18 Поскольку эти отношения являют ся разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми признаками, которые присущи любым правовым отношени ям. Вместе с тем, с учетом характера деятельности, административ но правовые отношения имеют следующие особенности:

—во первых, складываются в особой сфере общественной жизни — сфере государственного управления, исполнительно распорядитель ной деятельности;

—во вторых, имеют своим объектом действия поведение людей;

—в третьих, возникают при обязательном участии соответствую щего органа исполнительной власти (государственного управления) или другого носителя полномочий государственно властного характера;

—в четвертых, возникают по инициативе любой из сторон (орга на управления, гражданина и т. д.), однако согласие или желание второй стороны не всегда является обязательным условием;

—в пятых, для административно правовых отношений харак терно то, что споры, возникающие между их сторонами, разрешают ся, как правило, в административном, а не в судебном порядке;

—в шестых, в случае нарушения участниками отношений требо ваний норм административного права виновная сторона несет ответ ственность перед государством в лице его органов.

Особенности и характерные черты административно правовых отношений позволяют отграничить их от других правоотношений, урегулированных нормами гражданского, трудового, финансового

идругих отраслей права.

Административно правовые отношения, как и другие правоотно шения, имеют свою структуру (элементы): субъекты, объекты и юри дические факты.

18 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 51; Бахрах Д. Н., Россин2 ский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 107.

27

С у б ъ е к т о м административно правового отношения являет ся тот, кто наделен административными правами и обязанностями:

—граждане России;

—иностранные граждане и лица без гражданства,

—государственные органы, предприятия, учреждения, организа

ции,

—служащие государственных органов и организаций,

—представители общественных объединений,

—органы местного самоуправления.

Административная правосубъектность у граждан России возни кает с момента рождения, а у государственных органов, предприя тий, учреждений, общественных объединений и других юридических лиц — с момента их регистрации в установленном порядке. Админи стративная правосубъектность у государственных служащих насту пает с момента зачисления их на должность.

Общим о б ъ е к т о м регулирования административно правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов, действия сторон. В каждом конкретном административно правовом отношении его стороны (участники) осуществляют предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объек том правоотношения.

Итак, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) — его предметом.

Ю р и д и ч е с к и е ф а к т ы являются основаниями возникнове ния, изменения или прекращения административно правовых отно шений. В теории их подразделяют на правомерные и неправомерные.

Административно правовые отношения могут возникать не толь ко в результате действий людей, т. е. их волеизъявления, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение (рождение, достижение определенного возраста, смерть, чрезвычай ная ситуация и др.) В этих случаях возникновение административно правовых отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.

Виды административно правовых отношений различаются по со держанию, соотношению прав и обязанностей их участников, харак теру порождающих юридических фактов, способу защиты.

По своему содержанию административно правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно правовым отношениям отно сятся общественные отношения, возникающие в сфере управления,

28

регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан (студентов). Административно процессуаль ные отношения — это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально конкретных дел и регулируются ад министративно процессуальными нормами.

По соотношению прав и обязанностей участников (юридическому характеру взаимодействия их участников) административно право вые отношения делятся на две группы:

—отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);

—отношения, участники которых не находятся в подчинении друг

удруга (горизонтальные правоотношения).

По характеру юридических фактов, порождающих администра тивно правовые отношения, эти правоотношения делятся на отно шения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтны ми) фактами.

По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.19

Библиографический список

Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права// Государство и право. 1993. № 2. С. 37–45.

Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право как подотрасль административного права//Государство и право. 2001. № 12. С. 45–53.

Князев С. Д. Административное право РФ: предмет, система, ре формирование//Правоведение. 2001. № 5. С. 37–53.

Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978.

Сорокин В. Д. Семь лекций по административному праву/СПб. юрид. ин т. СПб., 1998.

Состояние и перспективы развития науки административного пра ва (Шестые «Лазаревские чтения»)//Государство и право. 2002. № 11. С. 5–53.

19 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 54–56; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 2000. С. 81–88.

29

Л Е К Ц И Я 3

ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО9ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Административно9правовой статус граждан Российской Федерации

Проблемы «общество личность», «государство гражданин» отно сятся к числу тех, к которым на протяжении всей истории развития общества было приковано пристальное внимание. Не случайно по этому в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закреп лено, что все люди рождаются свободными и равными в своем досто инстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны посту пать в отношении друг друга в духе братства.

Важное место в системе российского законодательства, закрепля ющего правовое положение граждан Российской Федерации (далее: граждан РФ) в государственном управлении, принадлежит админи стративному законодательству.

Право граждан на участие в государственном управлении — это субъективное право, реализуемое по их волеизъявлению и отражаю щее как личные интересы граждан, так и государственные интересы, т. е. стремление государства и всего общества обеспечить неуклонное повышение активности всех и каждого.

Правовой статус личности относится к категории наиболее общих понятий теории государства и права, представляя собой единый для всех граждан правовой статус. Административно правовой статус является разновидностью правового статуса граждан и в юридичес кой литературе конструируется по разному. Одни авторы в струк туру (содержание) административно правового статуса включают «предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обя занностей в сфере управления, а также установление ответственнос ти граждан перед государством»,20 другие — «права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управ лении государством и удовлетворении публичных и личных интере сов»21.

А. П. Алехин считает, что структура административно правового статуса гражданина РФ включает: а) административную правосубъ

20Коренев А. П. Указ. соч. М., 2000. Ч. 1. С. 73.

21Овсянко Д. М. Указ. соч. М., 2002. С. 41.

30