Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций Бородин С.С, Громыко С.С ГУАП 2007 -432с

лях обеспечения единства государственной политики в деятельно сти органов исполнительной власти России, повышения эффектив ности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти

сорганами субъектов Федерации;

—назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил РФ;

—является Верховным Главнокомандующим Вооруженными си лами России;

—обладает другими полномочиями в сфере исполнительной вла

сти.

Перейдем к характеристике федеральных органов исполнитель ной власти, возглавляемых Правительством РФ, которое является высшим исполнительным органом государственной власти РФ.

Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнитель ной власти в РФ. В состав его входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правитель ства назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы. Другие члены Правительства — заместители и федеральные мини стры — также назначаются Президентом по предложению Председа теля Правительства.

Правительство согласно Конституции РФ обладает широкими полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:

—разрабатывает и представляет в Государственную думу феде ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

—отчитывается перед Государственной думой об исполнении фе дерального бюджета;

—обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи нансовой, кредитной и денежной политики;

—проводит единую государственную политику в области культу ры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

—управляет федеральной собственностью;

—осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государ ственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

—воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и сво бод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе

спреступностью;

—формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.

71

Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президен та РФ.73

Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществля ется на основе Регламента Правительства РФ, утвержденного поста новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.74

В соответствии с Регламентом работа Правительства организо вана на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который ут верждается Председателем Правительства.

Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденно му плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя Пра вительства, в его отсутствие — Заместителем Председателя Прави тельства по мере необходимости.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.

Для решения оперативных вопросов Правительство по предложе нию Председателя может образовать Президиум Правительства РФ.

Правовыми формами осуществления Правительством своих пол номочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, норма тивных указов Президента РФ. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на всей территории России.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Прези дентом РФ. Правительству может быть выражено недоверие Госу дарственной думой, которая выносит по этому вопросу постановле ние, принимаемое большинством голосов от общего числа ее депута тов. После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решени ем Государственной думы.

К организационно правовым формам органов федеральной испол нительной власти относятся:

— федеральные министерства;

73См.: Конституция РФ. М., 1993. Ст. 114; Федеральный конституци онный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федера ции». Ст. 22.

74См.: СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

72

—федеральные службы;

—федеральные агентства.75

Таким образом, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 закреплено, что система федеральных органов исполнительной вла сти включает в себя три элемента: министерства, службы и агент ства.

Первым звеном системы федеральных органов являются министер2 ства РФ.

Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной вла сти, осуществляющий функции по выработке государственной по литики и нормативно правовому регулированию в установленной сфере (отрасли) деятельности.

Министерство образуется на основании указа Президента РФ; воз главляется министром, который назначается на должность и осво бождается от должности Президентом РФ по представлению Предсе дателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства РФ, осуществляет государственное управление и координацию дея тельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конститу цией, федеральными законами, указами и распоряжениями Прези дента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Пра вительством РФ.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной влас ти), т. е. устанавливает правила поведения, обязательные для ис полнения органами государственной власти, органами местного са моуправления, их должностными лицами и гражданами (норматив но правовые акты).

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и осво бождаемых от должности Президентом РФ или Правительством РФ. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в со

75 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О структуре феде ральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945, а также Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структу ры федеральных органов исполнительной власти»//Там же. 2004. № 21. Ст. 2023.

73

ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по долж ности, руководящих работников и специалистов министерства, уче ных, представителей других организаций. Персональный состав кол легии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости при казами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), департаменты, главные управления, управ ления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о струк турных подразделениях утверждаются министром, за исключением тех министерств, положение о которых утверждает Президент РФ (например, МВД России). Министерство является юридическим ли цом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Госу дарственного герба РФ и со своим наименованием.

Федеральные министерства функционируют в различных сфе рах жизнедеятельности. В настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных орга нов исполнительной власти» образованы следующие федеральные ми нистерства, которые подразделены на две группы:

—министерства, руководство деятельностью осуществляет Пре зидент РФ (Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида ции последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ; Министерство юстиции РФ);

—министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ (Ми нистерство здравоохранения и социального развития РФ; Министер ство культуры и массовых коммуникаций РФ; Министерство образо вания и науки РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министер ство промышленности и энергетики РФ; Министерство регионально го развития РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство транспорта РФ; Министерство информационных технологий и связи РФ; Министерство финансов РФ; Министерство экономического раз вития и торговли).

Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы. Президентом РФ установле но, что федеральная служба является федеральным органом испол нительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору

вустановленной сфере деятельности, а также специальные функции

вобласти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, обществен ной безопасности.

74

Следует отметить, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 определено, что, во первых, не все федеральные службы явля ются самостоятельными, часть из них включена в структуры феде ральных министерств, во вторых, одними службами руководство осу ществляет Президент РФ, другие — находятся в ведении Правитель ства РФ.

К самостоятельным федеральным службам, руководство деятель ностью которых осуществляет Президент РФ, относятся:

—Государственная фельдъегерская служба РФ.

—Служба внешней разведки РФ.

—Федеральная служба безопасности РФ.

—Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркоти

ков.

—Федеральная служба охраны РФ.

В ведении Правительства РФ находятся следующие самостоятель ные федеральные службы: антимонопольная; по тарифам; по финан совым рынкам; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; государственной статистики; по экологическому, технологи ческому и атомному надзору.

Третьим звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства.

Федеральные агенства — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности фун кции по оказанию государственных услуг, по управлению государ ственным имуществом и правоприменительные функции, за исклю чением функций контроля и надзора.

Президент РФ определил, что на правах самостоятельных феде ральных агентств действуют подчиненные непосредственно ему Глав ное управление специальных программ Президента РФ и Управле ние делами Президента РФ.

Основная часть федеральных агентств включена в состав федераль ных министерств. Так, например, Министерство природных ресурсов имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяй ства и по недропользованию. И лишь два федеральных агентства — Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космичес кое агентство — являются самостоятельными и находятся в ведении Правительства РФ.

Возглавляет федеральное агентство генеральный директор. Федеральные службы и агентства руководствуются в своей дея

тельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряже

75

ниями Правительства РФ, а также положениями о них, которые ут верждаются Президентом или Правительством РФ.

Вфедеральных службах и агентствах образуются коллегии, ут верждаемые Правительством РФ. Коллегия является совещатель ным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.

Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, име ют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображе нием Государственного герба РФ и со своим наименованием.

Вт о р о й у р о в е н ь системы построения органов исполнитель ной власти представлен органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правовую основу их деятельности образуют ст. ст. 65, 66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октяб ря 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации», конституции республик, уставы и иные нормативно правовые акты других субъек тов Федерации.

Надо сказать, что системы органов исполнительной власти раз личных субъектов Федерации неодинаковы. Имеются различия в ко личестве и организационно правовых формах составляющих их орга нов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъек тов Федерации, функционируют органы исполнительной власти об щей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

Система и организационно правовые формы органов исполнитель ной власти в республиках определяются их конституциями, закона ми и иными актами; других субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.

К органам общей компетенции относятся:

— правительства республик и других субъектов Федерации, обра зуемые либо представительными органами государственной влас ти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов прави тельств;

— администрация краев, областей, городов федерального значе ния, автономной области, автономных округов.

76

Всистему организаций исполнительной власти в республиках вхо

дят:

1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой рес публики — президентом, который одновременно является председа телем правительства.

Всоответствии со ст. 69 Конституции Республики Бурятия ее президент является главой республики и председателем правитель ства.

Исполнительную власть в республике Коми, говорится в ст. 80 Конституции Республики Коми, осуществляют глава республики, возглавляемое им правительство, а также входящие в систему ис полнительной власти республики местные администрации как орга ны государственного управления, осуществляющие исполнительные

ираспорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории.

Глава Республики Коми является главой государства. Он возглав ляет систему государственного управления республики, обеспечива ет взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти.

2. Система исполнительной власти, при которой кабинет мини стров республики (правительство) является исполнительным и рас порядительным органом государственной власти республики и под чиняется главе государства — президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена в ст. ст. 91, 95, 100, 101 Конституции Республики Башкортостан и в ст. ст. 11, 116–118 Конституции Республики Татарстан.

3. Система исполнительной власти, возглавляемой президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом (Якутия, Чувашия).

4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой служит наделение президента республики, являющегося главой государства, полномочиями главы исполнительной власти. Указанное сочетание двух форм правосубъектности у одного лица предусмотрено ст. 69 Конституции Республики Тыва и ст. 80 Кон ституции Республики Северная Осетия — Алания.

5. Коллегиальные системы формирования и организации испол нительной власти в республике. Это имеет место. когда: а) исполни тельная власть (правительство республики) непосредственно форми руется представительным органом, депутатским корпусом (в Удмур дской Республике); б) исполнительную власть возглавляет коллеги альный орган, который и образует правительство республики. Таким

77

государственным органом является Государственный Совет Респуб лики Дагестан, который возглавляет исполнительную власть.

6.Система организации исполнительной власти, когда президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Эти весьма существенные правовые особенности организации исполнительной власти закреплены Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия в ст. 25 и Конституцией (Основным Законом) Кабардино Балкарской Республики в ст. 73.76

Глава администрации (губернатор) в своей деятельности руковод ствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными за конами, федеральными законами, указами и распоряжениями Пре зидента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, конституцией республики или уставом и другими законодатель ными актами субъекта Федерации.

Рассмотрим более предметно органы исполнительной власти на примере города федерального значения – Санкт Петербурга.

В Санкт Петербурге исполнительная власть осуществляется ад министрацией города, структура которого включает в себя:

— главу администрации Санкт Петербурга — губернатора города;

— Правительство Санкт Петербурга.

Губернатор является высшим должностным лицом Санкт Петер бурга.

Ст. 38 Устава Санкт Петербурга определяет, что наделение граж данина РФ полномочиями губернатора Санкт Петербурга осуществ ляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г.

№184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации».77

Гражданин РФ, наделенный полномочиями губернатора Санкт Петербурга на срок 5 лет, вступает в должность после принесения присяги следующего содержания:

«Я, ... , вступая в должность Губернатора Санкт Петербурга, кля нусь соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы, Устав

76См.: Исполнительная власть в РФ/Под ред. А. Ф. Ноздрачева, А. Ю. Тихо2 мирова. М., 1996. С. 70–79.

77См.: в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре ферендуме граждан Российской Федерации»//СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

78

Санкт Петербурга и законы Санкт Петербурга, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей».

Губернатор Санкт Петербурга осуществляет следующие полномо чия:

1)представляет Санкт Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной влас ти ее субъектов, органами местного самоуправления и при осуществ лении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени города;

2)подписывает либо отклоняет законы Санкт Петербурга, при нятые Законодательным собранием;

3)вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодатель ного собрания, а также созывать вновь избранное Законодательное собрание на первое заседание;

4)вправе участвовать в работе Законодательного собрания;

5)осуществляет право законодательной инициативы в Законода тельном собрании Санкт Петербурга;

6)формирует и возглавляет правительство Санкт Петербурга, ве дет заседания, обладая правом решающего голоса, подписывает пра вовые акты, а также принимает решение об отставке правитель ства;

7)представляет Законодательному собранию Санкт Петербурга бюджет города программы социально экономического развития и от четы об их исполнении;

8)назначает члена Совета Федерации Федерального собрания РФ — представителя от правительства Санкт Петербурга;

9)назначает половину членов Санкт Петербургской избиратель ной комиссии;

10)вправе отменять правовые акты правительства Санкт Петер бурга в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным за коном, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, уставу Санкт Петербурга, законам Санкт Петербурга, правовым ак там губернатора Санкт Петербурга;

11)осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральны ми законами, уставом и законами Санкт Петербурга;

12)обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт Петербурга с иными органа ми государственной власти, а также взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправле ния и общественными объединениями.

79

Какие ограничения предусмотрены для губернатора? Губернатор не может быть одновременно депутатом законодатель

ного органа государственной власти субъекта Федерации, органа ме стного самоуправления; не может заниматься другой оплачиваемой должностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Полномочия губернатора прекращаются в день принесения при сяги новым губернатором.

Полномочия губернатора в соответствии с федеральным законом прекращаются досрочно в случае:

1)смерти;

2)отрешения от должности Президентом РФ в связи с выражени ем ему недоверия Законодательным собранием Санкт Петербурга;

3)отставки по собственному желанию;

4)отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и испол нительных органов государственной власти субъектов РФ»;

5)признания недееспособным или ограниченно дееспособным ре шением суда;

6)признания безвестно отсутствующим или объявления умершим решением суда;

7)вступлением в законную силу обвинительного приговора суда;

8)выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

9)утраты гражданства РФ.

Законодательное собрание Санкт Петербурга вправе выразить недоверие губернатору в случае:

а) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федераль ным законам, уставу и законам Санкт Петербурга, если такие про тиворечия установлены судом, а губернатор не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устава и законов Санкт Петербурга, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан;

в) ненадлежащего исполнения губернатором своих обязанностей.

Правительство Санкт2Петербурга — постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Санкт Пе тербурга, образуемый для предварительного рассмотрения наиболее

80