§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами

В соответствии с законодательством государственные и мест-^НЬ1е бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также ^еющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих ^ДЖетных ресурсов. Они используются на определенные цели ^Ос)тветственно своему предназначению. Однако их доходы и рас-^Ы входят в общий состав доходов и расходов бюджета.

Ш

Учебник: Краткий курс. Особснная частк

6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ

Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено обра-зование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие из-менения и дополнения внесены в БК РФ, который дополнен главой 13'. Названный Фонд формируется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на нефть ниже базовой.

Все доходы и расходы бюджетной системы разграничивают-ся (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.

Разграничение (распределение) доходов и расходов бюдже-тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обуслов-лена принципом единства бюджетной системы в Российской Федерации. Бюджетная классификация — это группировка дохо-дов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов'.

Требование единства классификации сочетается с опреде-ленными правами законодателъных (представителъных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическим признакам можно под-разделить на несколько групп: а) доходы от предприятий и дрУ' гих организаций разных форм собственности; б) доходы от го-сударственного и муниципального имущества; в) доходы от го-сударственной внешнеэкономической и другой деятельности; г) поступления от личных доходов граждан. Такая классифика-ция имеет значение для характеристики материального содер' жания доходной части бюджета, связи ее с экономикой странЫ-Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельнь^

¹ См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации ской Федерации» (в ред. Федерального закона от 5 августа 2000 г.) СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2003. № 19. Ст. 1751.

_видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль при-надлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

федеральный закон «О бюджетной классификации Россий-ской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета: а) на налого-_вые с выделением их видов и б) неналоговые (доходы от ис-пользования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулиру-ющие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со-ответствии с законодательством полностью или в твердо фикси-рованной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их соб-ственнымы доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджета-ми разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).

В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе пере-давать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов ни-жестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных от-^числений от доходов на основании решений вышестоящих ор-ганов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок ^в отношениях между субъектами РФ и муниципальными обра-³°ваниями.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распре-^^еления доходов бюджета в целях его сбалансирования), поми-^Мо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, ^пРименяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддер-^ки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной ^ДеНежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время ^На предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции

183

182

Учебник: Краткий курс. Особенная часть |Д| Глава 6- Бюджетное право и бюджетное устройство РФ

и субсидии, срздания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного креди-та и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де-нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюдже.та по реше-нию соответствующего представительного органа власти на без-возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих выше-стоящих представительных органов власти.

Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований мо-гут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использо-вания, а также неиспользования в установленные сроки. Дота-ции и субвенции закрытым административно-территориалъным образованиям предоставляются непосредственно из федерально-го бюджета (см., например, ст. 60 Федерального закона «О фе-деральном бюджете на 2004 год»).

В целях оказания финансовой помощи создаются: в феде-ральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой под-держки муниципальных образований. В федеральном бюджете в последнее время, помимо названного, создаются: Фонд компен-саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст. 42, 46, 48, 50, 51 Федерального закона «О феде-ральном бюджете на 2004 год»).

Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат воз-врату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск госу-дарственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставле-ние средств в другой бюджет для финансирования бюджетных

расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о феде-ральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.

Расходы бюджетов. Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание орга-нов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и безопасность стра-ны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; между-народная деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной систе-мы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюд-жетной классификации Российской Федерации». В названном законодательстве выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов (ст. 66-68 БК РФ).

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу-ющих основных принципов: а) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федера-ции или органов местного самоуправления (по принадлежнос-ти); б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета; в) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на раз-витие общества; г) принцип самостоятельности субъектов Фе-дерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Все эти прин-ципы действуют в совокупности и характеризуют состав расхо-дов бюджетов всех уровней. Названные принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финан-совый год.

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществля-ется в соответствии с расходными обязателъствами, обусловлен-ными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г.). Порядок возникновения и реализации этих обязательств уста-новлен в гл. 11 БК РФ.

184

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Необходимое условие реализации намеченных расходов — соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), т. е. требование соответствия объема раеходов бюджета суммарному объему его доходов. Негативным проявлением от-клонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефи-цита требует определения источников его финансирования и соблюдения определенного порядка формирования и исполне-ния бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспече-ния сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабили-зационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды государственных органов исполни-тельной власти и органов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (пред-ставительных) органов и депутатов (ст. 81 БК РФ). В федераль-ном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отрасле-вого характера.

Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних задач страны, международные связи России, в частности, со странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней госу-дарственной политики Роесии.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом аспекте.

3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Феде-рации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта РФ, кон-солидированный бюджет муниципального образования? Пояс-ните на конкретных примерах.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль государственного бюджета? Чем она отлича-ется от роли других звеньев финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?