Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

91

Рынок	Ограничение проблемы	Производство общественных благ
	агентских отношений	Внешние эффекты
	Выявление обществен-	Асимметричная информация
	ных предпочтений	Естественная монополия
		Макроэкономическое регулирование
Государство	Решение проблемы	Проблема выявления общественных
	«безбилетника»	предпочтений
	Регулирование естест-	Проблемы агентских отношений
	венной монополии	Асимметричная информация
	Обеспечение жизненно	Бюрократическая монополия
	важными благами	Погоня за рентой

Анализ недостатков и достоинств рынка и государства позволяет сравнить их в самой общей форме. В целом эти достоинства и недостатки можно назвать институциональными достоинствами и недостатками. Сводная классификация этих институциональных свойств рынка и государства приведена в таблице 4.2.

Общественный выбор в условиях представительной демократии

Механизм общественного	Агентские отношения
выбора

Провалы государства:		Провалы государства:
парадокс Кондорсе		асимметричная информация
выбор при пропорциональном нало-		бюрократическая монополия
гообложении		погоня за рентой
искажение общественных предпоч-
тений
логроллинг

Возможная неэффективность государственного сектора экономики

Рис.4.1. Причины неэффективности государственного сектора экономики

Таким образом, важнейшие выводы экономической теории общественного сектора, и, в частности, теории общественного выбора, состоят в следующем.

Во-первых, и экономический механизм рынка, и экономический механизм государственного сектора имеют свои недостатки (изъяны).

Во-вторых, корректировка изъяна рынка в рамках государственного сектора вовсе не обязательно приведёт к эффективному результату.

92

В-третьих, непосредственными причинами возможной неэффективности общественного сектора экономики являются провалы государства.

В-четвёртых, при определении экономической политики необходим сравнительный нормативный анализ функционирования обоих институтов, - и рынка, и государства, - по каждому предлагаемому общественному проекту.

2. НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОИЗВОДСТВА ТОВАРОВ И УСЛУГ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

В настоящем разделе рассматриваются теоретические проблемы производства в государственном секторе и его эффективности. Проблема эффективности государственного сектора излагается также в рамках анализа затрат и выгод. Необходимо подчеркнуть, что анализируется та часть общественного сектора экономики, которая связана с производством благ.

Предыдущий анализ выявил необходимость государственного вмешательства в экономику. В экономической теории представители разных школы обосновывают несколько принципиальных вариантов общественных действий в ситуациях, связанных с изъянами рынка: организовать государственное производство, осуществлять государственное регулирование, предоставить рынку свободу действий.

Там, где рыночный экономический механизм даёт сбой, требуется в той или иной форме государственное вмешательство в экономику в разных формах: регулирование естественных монополий, осуществление макроэкономического регулирования, производство общественных благ и т.д.

Но государство вовсе не обязательно само должно производить общественные блага. Оно должно сформировать платёжеспособный спрос на них, то есть определить необходимый объём благ и заплатить за их производство. Необходимо отметить, что существуют общественные блага, производимые частным сектором, например, в сфере образования, в сфере коммуникаций. Точно также существуют и частные блага, производимые государственным сектором, например, почтовые услуги, коммунальные услуги.

Теория провалов рынка представляет собой обоснование необходимости государственного вмешательства в экономику в той или иной форме, но эта теория напрямую не даёт обоснования необходимости производства тех или иных благ непосредственно в рамках государственного сектора. Вместе с тем существуют отрасли, где производство на государственных предприятиях является преобладающим, и отрасли, где государственное производство благ распространено достаточно широко. Это относится, например, к сферам образования, здравоохранения, национальной безопасности, коммунальных услуг, почтовой службе, обеспечению общественного порядка.

Сферы и отрасли экономики, где существует государственное производство товаров и услуг, отличаются следующими особенностями.

93

Во-первых, конкуренция в них сильно затруднена или просто невозможна. А производство в частном секторе является эффективным, если существует свободная конкуренция. Исторически сложилось так, что во многих странах только одна компания предоставляла почтовые услуги и только одна компания осуществляла телефонную связь. И без государственного вмешательства господство на рынке одной или нескольких компаний вело бы к эксплуатации потребителей. В большинстве стран государство напрямую вмешалось в экономику, осуществляя государственное производство телекоммуникационных и почтовых услуг, электроэнергии, газа, железнодорожных и авиационных перевозок.

Другой вариант государственного вмешательства в отмеченных выше отраслях экономики – это регулирование частного производства, в частности, контроль над ценами производимых товаров и услуг. Контроль над ценами уменьшает возможности реализации монопольной власти действующих в отрасли компаний.

Есть ещё вариант действий в условиях институциональных провалов рынка и государства. Оставить всё так, как сложилось исторически в той или иной отрасли. Другими словами, просто игнорировать проблемы неэффективности рынка и государства. Это решение в соответствии с той ситуацией, когда "лечение болезни хуже, чем сама болезнь".

Например, существуют некоторые расчёты общественных потерь от монополии. Напомним, что эти потери связаны с тем, что монополии повышают цены и, соответственно, ограничивают масштабы производства. По мнению некоторых экономистов (Г. Демсец, Д. Стиглер) в стоимостном измерении эти потери могут быть меньше, чем общественные затраты, связанные с государственным регулированием монополии.

Во-вторых, с отраслями, где распространено государственное производство, связаны разные государственные интересы. Рассматриваемые отрасли экономики – это отрасли, производящие общественно значимые блага, в производстве которых государство заинтересовано с разных сторон, в том числе

ис точки зрения национальной безопасности. Во многих случаях вопреки распространённой экономической теории частные фирмы преследуют цель максимизации прибыли, которая может не совпадать с целью повышения благосостояния общества в целом.

Отрасли, где распространено государственное производство товаров

иуслуг – это, прежде всего, отрасли, где существует естественная монопо-

лия. В стратегически важных отраслях также распространено государственное производство. К ним относятся отрасли производственной инфраструктуры. Это телекоммуникации, почтовая связь, железнодорожный транспорт, нефтегазовая промышленность, электроэнергетика, научноисследовательский сектор, жилищно-коммунальное хозяйство.

Другой сферой государственного производства является сфера производства социальных услуг (социальная инфраструктура экономики), - это здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение.

94

Третьей важной сферой, где действуют государственные предприятия, является сфера рыночной инфраструктуры. Это организации и предприятия, обеспечивающие функционирование рынков капитала, труда и земли.

Таким образом, необходимость государственного производства в обозначенных выше отраслях национальной экономики в рамках экономической теории общественного сектора объясняется главным образом отсутствием или невозможностью конкуренции (естественная монополия) в этих отраслях, государственными интересами, связанными с производственной, социальной и рыночной инфраструктурой национальной экономики.

Масштабы производства в рамках государственного сектора ограни-

чены масштабами государственной собственности. В состав государственной собственности входит капитал государственных предприятий, пакеты акций в смешанных предприятиях, средства государственного бюджета, организации рыночной инфраструктуры экономики, предприятия производственной инфраструктуры экономики, предприятия социальной инфраструктуры экономики, стратегические запасы сырья и продовольствия, государственные земли, леса, водные ресурсы, запасы полезных ископаемых.

Государственная собственность существует во всех развитых странах, но в разной степени. В наибольшей степени государственная собственность распространена в таких странах Западной Европы как Австрия, Франция, Германия. В меньшей мере государственная собственность распространена в США и Великобритании. Доля государства в материальном богатстве США составляет около 15 % всего национального богатства. С другой стороны во Франции эта доля составляет около 40 % национального богатства.

Важными показателями масштабов государственного производства являются доля ВВП, производимого на государственных предприятиях, доля занятых в государственном секторе, доля государственных инвестиций в общем объёме инвестиций, интегрированный показатель доли государственных предприятий.

ВАвстрии есть несколько отраслей, где доля государственного производства составляет более 75 %: почтовая служба, телекоммуникации, электроснабжение, газоснабжение, железнодорожный и воздушный транспорт, металлургия. В США существует только одна отрасль, где доля государства в производстве более 75 %, - это почтовая служба. В остальных отраслях эта доля незначительна.

ВВеликобритании до кризиса 2008-9 гг. доля государственного сектора составляла 3% ВВП страны. Это значительное сокращение государственного сектора по сравнению с началом 70-х годов прошлого столетия, когда она превышала 40 % к ВВП. Начиная с этого периода в Великобритании осуществлялась широкомасштабная приватизация государственных предприятий.

Встранах ЕС интегрированный показатель доли государственных предприятий в ВВП на рубеже веков изменился следующим образом: если в 1982 г. он составлял 16,4 %, то в 2003 г. он сократился практически в 2 раза, - до уровня 8,5 %. Всё это свидетельствует о существенном снижении роли государственного производства за последние десятилетия.

95

Интерес представляют современные тенденции в развитии государ-

ственного производства в странах Запада. Анализ современных проблем государственного сектора экономики позволяет выделить следующие тенденции развития государственных предприятий в странах Запада:

1.Не действует тенденция к уменьшению масштабов производства в государственном секторе, характерная для 1990-х годов.

2.Стабилизировалась доля государственных предприятий в ВВП, занятости, инвестициях.

3.Масштабы приватизации государственных предприятий существенно сократились.

4.Акцент в развитии государственного сектора делается не на организации государственного производства, а на государственном регулировании частного сектора, в том числе и в отраслях естественных монополий.

5.Продолжается процесс дерегулирования государственного сектора, реструктуризация государственных предприятий и организаций.

6.Государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны частных предприятий.

7.Сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным.

8.В условиях глобализации возрастает интерес как к социальным аспектам деятельности государственных предприятий, так и к аспектам, связанным с национальной безопасностью.

9.Постепенно исчезает образ государственных предприятий как синонима неэффективности.

Провалы рынка и общественное производство частных благ

Одним из важнейших сбоев рынка, который ведёт к неэффективности и необходимости производства в государственном секторе, является ограничение конкуренции. Это объясняет государственное производство благ в таких сферах как почта, телекоммуникации, водоснабжение, производство электроэнергии. Непосредственной причиной ограничения конкуренции на этих рынках является возрастающая отдача от увеличения масштабов производства (положительный эффект масштаба). При этом с увеличением масштабов производства снижаются средние издержки производства. Это означает, что экономическая эффективность требует небольшого числа компаний в отрасли.

Существуют отрасли, где соображения эффективности предполагают функционирование только одной фирмы, например, водоснабжение. Основные затраты в этой отрасли связаны с системой трубопроводов. При существующей системе трубопроводов дополнительные затраты на обеспечение водой ещё одного потребителя незначительны. Было бы неэффективно создавать параллельно ещё одну систему водоснабжения, чтобы обеспечить водой построенный рядом дом, или чтобы обеспечить у потребителя возможность выбора, как это бывает в конкурентной отрасли. То же самое можно сказать о производстве электроэнергии, газа, о кабельном телевидении.

96

Естественная монополия как провал рынка представляет собой самый убедительный аргумент в пользу государственного производства частных благ. В экономической теории существуют и другие аргументы, обосновывающие необходимость государственного производства. К ним относятся: общественные блага, отрицательные внешние эффекты, положительные внешние эффекты, асимметричная информация, макроэкономическая нестабильность.

Сторонники расширения масштабов государственного производства доказывают, что необходимо развивать государственное производство, так как частные предприятия не учитывают всех общественных потерь, связанных с загрязнением окружающей среды (например, в металлургической промышленности). Другой пример, частные фирмы не учитывают потери для занятости, когда внедряют капиталоёмкую технологию и многих увольняют. Частные производители наживаются на неинформированности покупателей, способствуют сохранению асимметрии информации. Государственное производство стабилизирует экономику в периоды экономических спадов. Все эти ситуации, так или иначе, объясняют необходимость государственного производства частных благ.

Вместе с тем, противники расширения масштабов государственного производства частных благ небезосновательно считают, что во многих случаях нет конкретных расчётов, доказывающих преимущество государственного производства частных благ. Имеется ввиду расчёт выгод государственного производства по сравнению с потерями для общества в рамках частного производства. В настоящее время многие исследования в экономике общественного сектора связаны с такого рода анализом.

3. ПРОБЛЕМА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Интерес к вопросу эффективности предприятий государственного сектора экономики вновь возродился на рубеже ХХ и ХХI веков, особенно в переходных обществах. Это объясняется разными факторами,

•во-первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа,

•во-вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий,

•в-третьих, возрождением интереса к проблеме государственного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации. Существует масса примеров, как эффективности, так и неэффективно-

сти государственных предприятий. В основе неэффективности части государственных предприятий лежат общие причины неэффективности государственного сектора экономики. Это рассмотренные выше институциональные изъяны государства.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же как и примеров неэффективности частных предприятий. В дан-

97

ном случае нас интересует проблема эффективности государственных предприятий65.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частными предприятиями, действующими в той же отрасли. Издержки производства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоставимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении государственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны частных предприятий. Так же как и в случае с государственными предприятиями есть много примеров неэффективности производства товаров и услуг в частном секторе.

Так многие французские государственные предприятия являются примерами эффективности. В частности, французская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхования составляют менее 1

%суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40

%предоставляемой суммы страховок.

65 Дж. Стиглиц в своём известном учебнике по экономике общественного сектора приводит много интересных примеров, характеризующих эту проблему в американской экономике. В сфере производства товаров и услуг в государственном секторе США:

государственное строительство жилья на 20% дороже частного,

общественная уборка мусора обходится на 50 % дороже, чем частная,

большинство предоставляемых государством коммунальных услуг были значительно дороже, чем предоставляемых частным сектором,

государственные служащие используют бюллетени по болезни на 64 % чаще, чем занятые в частном секторе,

управление служб общего назначения использует в 17 раз больше людей, чем частные компании, осуществляющие сопоставимую деятельность.

98

Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4-11 %.

В частных школах численность управленческого персонала на 50 % выше по сравнению с государственными школами.

Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание

бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда многих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растёт. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так в Канаде функционируют как государственные, так и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетельствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

Выше были рассмотрены общие причины неэффективности государственного сектора экономики, так называемые изъяны государства. Исследование неэффективной деятельности государственных предприятий показало, что существуют и более конкретные причины неэффективности многих государственных предприятий, вытекающие из общих причин неэффективности государственного сектора экономики. Эти конкретные причины связаны с управленческими проблемами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирования труда государственных служащих.

В частности, к факторам неэффективности государственных предприятий относятся:

1.проблемы управления и организации производства: условия "мягкого бюд-

жетного ограничения" (субсидии, нет угрозы банкротства), нет цели максимизации прибыли, отсутствуют стимулы повышения эффективности, трудности планирования долгосрочных инвестиций, бюрократические цели (максимизация размера организации), ограничения по типу и качеству материальных затрат (закупочные спецификации), влияние политики, политических аспектов экономических решений, низкий уровень расположенности к риску (акцент на формальных процедурах);

2.особенности стимулирования труда государственных служащих: слабая угроза увольнения, низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогичной работой в частном секторе, отсутствие стимулирующих производительность систем оплаты труда, трудности определения результатов труда государственных служащих, коррупция;

3.особенности отраслевой конкуренции: отсутствие конкуренции (почтовая служба), условия естественной монополии (бюрократическая монополия),

Условия, в которых функционируют государственные предприятия, представляют собой условия "мягкого бюджетного ограничения".

99

"Мягкое бюджетное ограничение" – это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении масштабов производства влияет политика, проводимая правительством, в частности, политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведёт к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списываются за счёт общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создаёт атмосферу мягкого бюджетного ограничения. Всё это является причиной более низкой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предприятий. Кроме этого одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответственности, - всё это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к риску представляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответственности за принимаемые решения, предполагающее групповое принятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государственных предприятий являются конкретными причинами их неэффективности. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, с характером их специфической сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организаций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эффективности государственных предприятий предполагает как реформу системы управления государственными

100

предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий – это длительный процесс, включающий разнообразные меры правительства. В литературе этот процесс называют также реструктуризацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позволяет назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.

Реструктуризация государственных предприятий

Во всём мире, начиная с 1980-х годов прошлого столетия, идёт процесс разгосударствления экономики. Процесс разгосударствления развивается во всех группах стран: экономически развитых, развивающихся странах Азии и Африки, в бывших социалистических странах – странах с переходной экономикой. Наиболее интенсивно и в больших масштабах он происходил и происходит в последней группе стран, к которой относится и Россия. Это очень длительный процесс, охватывающий практически все сферы экономики. Он включает в себя такие направления как дерегулирование экономики, приватизацию государственных предприятий, их реструктуризацию.

Разгосударствление – это процесс изменения экономической роли государственного сектора в экономике, - снижение его доли в производственной сфере, дерегулирование хозяйственной деятельности, приватизация и реструктуризация государственных предприятий, формирование государственного сектора нового типа.

Дерегулирование экономики означает общую либерализацию хозяйственной жизни, сокращение административно-правовых ограничений в деятельности частных и государственных предприятий в производственной и финансовой сфере, направленные на повышение эффективности экономики.

В рамках общего процесса разгосударствления и дерегулирования развивается и процесс реструктуризации государственных предприятий.

Реструктуризация государственных предприятий (реформа государст-

венных предприятий) – это комплекс мер, направленных на изменение принципов их действия, изменение системы управления, рост производительности труда, снижение издержек производства, улучшение финансовоэкономических результатов деятельности.

Условно можно выделить три основных направления реструктуризации государственных предприятий:

во-первых, реформа системы управления государственными предприятиями, включая использование других организационно-правовых форм,

во-вторых, усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия,