Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

121

ГЛАВА 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО68

1.Государственное предпринимательство: сущность и формы

2.Проблемы эффективности государственного предпринимательства

3.Государственное предпринимательство в различных странах

4.Государственное предпринимательство в России: масштабы и перспективы

1.ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО: СУЩНОСТЬ И ФОРМЫ

Под предпринимательством в современных условиях понимается определенная инициативная деятельность, имеющая своей целью получение дохода в условиях риска и осуществляемая от своего имени и под свою имущественную ответственность (или от имени и под юридическую ответственность юридического лица)69.

Предпринимательство существует в разных формах, классифицировать которые можно по различным признакам: по принадлежности к отраслям экономики, территориальному признаку, организационно-правовой форме, величине предприятия и пр. В зависимости от формы собственности можно выделить частное предпринимательство, частно-государственное партнерство и государственное предпринимательство.

Государственное предпринимательство – это предпринимательская деятельность государственных предприятий и организаций, а также фирм с участием государственного капитала, направленная на достижение и поддержание макроэкономической стабильности, производство общественных благ, а также на предотвращение либо преодоление кризисных ситуаций в экономике.

Выделяют несколько групп обстоятельств, определяющих появление, существование и современные тенденции развития государственного предпринимательства.

1.Редкость факторов производства (например, частного капитала и предпринимательских кадров), случаи дезорганизации экономической жизни, рисковые ситуации (неопределенность будущего) и т.д., которые иногда делают невозможной организацию производства на частной основе. Эти обстоятельства особенно остро возникают в переходные, послевоенные или посткризисные периоды.

2.Необходимость преодоления провалов рынка, особенно в производстве общественных благ, или благ коллективного пользования. Воз-

68Автор данной главы – Столярова Е.И.,к.э.н., ассистент кафедры Политэкономии экономического факультета РУДН.

69См.: Савченко В.Е. Современное предпринимательство. Экономические и организационные основы. – М.: Издательство «Известия», 2006, с. 23.

122

никает необходимость и государственного сектора, и производства в нем, государственного предпринимательства.

В развитых странах все хозяйствующие субъекты, относящиеся к сфере государственного предпринимательства в развитых странах, можно условно разделить на четыре группы в зависимости от степени самостоятельности осуществления их деятельности, отсутствия/наличия собственного капитала и степени их автономии.

Первая группа состоит из несамостоятельных предприятий, существенными характеристиками которых являются:

-отсутствие собственного капитала;

-осуществление финансовой деятельности в рамках местных или государственных бюджетов;

-полное отсутствие автономии, когда органы управления ими являются "продолжением" иерархической лестницы курирующих министерств или ведомств.

Эти предприятия и учреждения или обеспечивают деятельность органа, который ими управляет, или производят услуги для удовлетворения общественных нужд (производят общественные блага). К этой группе относятся в Великобритании Правительственная типография, верфи военно-морского флота, в Нидерландах - почта и связь, государственные типография и издательство, в Италии - Управление железными дорогами, Управление почтовыми услугами, в Германии - Федеральная типография; государственные и муниципальные школы и больницы. В России к этой группе можно отнести казенные предприятия, такие, как предприятия военно-промышленного комплекса.

Вторую группу образуют самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права. Их деятельность осуществляется обособленно от центральных государственных и местных органов управления на основе специальных законов, определяющих их статус. Особенностями таких предприятий, как правило, являются наличие собственного капитала, функционирование на основе системы экономического расчета и наличие определенной автономии при решении финансовых и кадровых вопросов.

В то же время для них существует целый ряд серьезных ограничений, минимизирующих возможность самостоятельно устанавливать цены и тарифы на услуги, осуществлять капитальные вложения за границей, заключать крупные контракты и др. К этой группе относятся так называемые государственные (публичные) корпорации, которые контролируют целые отрасли промышленности (например, угледобывающую, сталелитейную), а также водоснабжение, газовую и электроэнергетическую промышленность, железные дороги (сферу естественных монополий). Во Франции это BNP Paribas, в Нидерландах – Heineken N.V. В России – государственные корпорации, например, «Росатом» и «Ростехнологии».

К третьей группе относятся предприятия, действующие в рамках частного права. Как правило, это акционерные общества, капитал которых либо

123

целиком принадлежит государству, либо последнее обладает контрольным пакетом акций. Предприятиями такого рода являются: во Франции - железные дороги, автомобильный концерн "RENAULT", в Италии - компании, действующие под контролем государственных холдингов, в России – «Роснефть», Внешторгбанк.

К четвертой группе относятся формы частно-государственного партнерства: совместное производство на госпредприятиях, сдача государственной собственности в аренду частному капиталу, создание публичных корпораций, участие государственного капитала в различных формах акционирования.

Государственное предпринимательство как экономическая деятельность государства может осуществляться через систему государственных рынков товаров и услуг, государственных заказов в различных секторах экономики, производство на государственных предприятиях.

Государственный рынок товаров и услуг является важнейшей ча-

стью общенационального рынка. Он охватывает те сферы и отрасли экономики, которые обслуживают общегосударственные стратегические потребности и имеют общенациональное значение:

-оборонный и научно-технический комплекс,

-топливно-энергетический комплекс,

-отрасли инфраструктуры,

-социальную сферу,

-природный комплекс.

Как и вся рыночная экономика, государственный рынок товаров и услуг функционирует на основе контрактов. В данном случае это контракты на реализацию различных проектов между государством и бизнес-сообществом.

Предпринимательская деятельность государственного предприятия как коммерческой организации имеет два противоположных начала. С одной стороны, это реализация общих целей предпринимательской деятельно-

сти (предпринимательское начало, представленное интересом коммерческого госпредприятия как обособленного хозяйствующего субъекта), с другой стороны, это выполнение уставных целей (государственное начало, которое воплощает общественный интерес).

Получение прибыли и достижение социального эффекта составляют диалектическое единство, так как они взаимосвязаны и взаимообусловлены, но при этом между ними существует противоречие. Реализация коммерческих задач помогает решить общие национальные проблемы, для осуществления которых нужны финансовые и материальные ресурсы. Вместе с тем общенациональные задачи не должны мешать государственным субъектам хозяйствования играть их коммерческую роль, иначе они не смогут в должной мере выполнять задачи общественной значимости.

124

2. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Поскольку предпринимательская деятельность государственных предприятий и подразумевает выполнение социальных обязательств и не исключает возможность получения прибыли, целесообразно разделить эффективность данной деятельности на социальную (или функциональную) и экономическую (или рыночную) составляющие. При этом для определения эффективности используется общепринятое отношение результатов деятельности к затратам (эффект на единицу затрат).

Экономическую эффективность государственного предпринимательства можно определить по тем же критериям, что и эффективность частного предпринимательства, поскольку здесь речь идет о прибыли как цели деятельности. Следовательно, рыночная эффективность складывается из эффективностей:

-технической – минимизации количества ресурсов, потраченных на производство одной единицы продукции;

-ценовой – минимизации издержек;

-аллокационной – эффективности распределения факторов производ-

ства,

-динамической – способности генерировать и внедрять инновации.

Критерии экономической эффективности государственного пред-

принимательства напрямую связаны с обеспечением поступлений в бюджетную систему, ростом рыночной стоимости государственных предприятий, обеспечением позитивных структурных сдвигов в экономике. Таким образом, один из способов оценки экономической эффективности может основываться на динамике доходов от деятельности государственных и смешанных предприятий.

Существует практика оценки экономической эффективности государственного предпринимательства на основе анализа состояния и тенденций изменения вклада государственной и муниципальной собственности в формирование базы неналоговых доходов бюджетов всех уровней. Но эта динамика не может служить единственным критерием. Помимо эффективного управления собственностью с целью извлечения дохода, государство должно реализовывать социальные цели.

В определенных случаях у государственного предприятия прибыль отсутствует. При этом данное предприятие является стратегически важным для экономики страны и продолжает осуществлять свою деятельность, о чем говорилось выше. И факт отсутствия прибыли или даже наличия убытков не говорит нам о том, что государственное предприятие неэффективно. Нельзя забывать о сильном политическом вмешательстве государства в деятельность «своих» предприятий (особенно в процесс ценообразования), что зачастую приводит к убыткам.

125

Когда речь идет об эффективности государственного предпринима-

тельства по отраслям, то распространенной практикой является использование в качестве базы для анализа сравнений со среднеотраслевыми показателями.

Так, если мы говорим о государственном предпринимательстве в социальной сфере (например, социальное страхование, образование, здравоохранение), нужно использовать данные об увеличении сроков и повышении уровня жизни, о сокращении безработицы/повышении занятости, снижении числа различных заболеваний и т.п.

Если в качестве примера рассмотреть банковскую сферу, то здесь показателями будут снижение процента невозврата кредитов, повышение уровня доверия населения к банкам, сокращение количества длинных «плохих» кредитов.

Социальная составляющая эффективности государственного предпринимательства в целом есть сумма показателей развития сфер и отраслей, где существуют государственные предприятия: темпы роста ВВП, повышение уровня жизни и реальных доходов, сокращение безработицы, повышение доверия населения, сокращение инфляции и пр.

Социальные критерии оценки эффективности государственного предпринимательства связаны с исполнением государственных функций, реализацией стратегических приоритетов государства, а в конечном итоге – с повышением благосостояния общества в целом. На микроуровне социальная эффективность связана с удовлетворением потребностей трудового коллектива и управленческого звена отдельного предприятия, с развитием их человеческого капитала, со степенью их самореализации.

Экономическая эффективность государственного предпринимательства заключается в превышении результата над затратами. Социальная - в построении новых систем социально-экономических коммуникаций, которые могут быть успешно интегрированы в социум, повышая уровень его потенциальных возможностей.

Социально-экономическая эффективность государственного пред-

принимательства акцентирует социальные последствия экономической эффективности и определяется устойчивым экономическим ростом при опережающих темпах роста реальных доходов граждан и использования их трудового потенциала. Она проявляется в создании нормальных условий жизнедеятельности той или иной общности – государства, общества, региона, субрегиона и др., в реализации социально-экономических целей общества/государства, в создании условий для развития и реализации личности каждого члена общества. И в этом смысле она выражается и в количественных, и в относительных, и в качественных показателях, не имеющих количественного выражения, и в условных оценках.

Единство экономической и социальной компонент эффективности государственного предпринимательства позволяет:

1. Исправлять различные структурные деформации в экономике.

126

2.Завершать трансформацию институтов «переходного» типа (при их наличии).

3.Развивать социальную сферу.

4.Повышать конкурентоспособность отечественных производителей товаров и услуг.

5.Развивать производство потребительских товаров и услуг

6.Повышать уровень занятости.

7.Увеличивать уровень эффективности и оплаты труда.

8.Повышать уровень жизни населения.

Существует целый ряд факторов, негативно влияющих на эффективность государственного предпринимательства. Это:

-проблемы управления и организации производства;

-особенности стимулирования труда государственных служащих;

-асимметрия информации , например, относительная длительность сбора, обработки и анализа информации, зачастую быстро устаревающей, сложности оценки результатов деятельности;

-бюрократизация управленческой деятельности;

-особенности отраслевой конкуренции, в том числе сохранение мягких бюджетных ограничений для государственных предприятий. Мы говорим о «мягком» бюджетном ограничении, когда убытки компании покрываются за счет бюджетных ресурсов, либо когда предприятие функционирует в условиях, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков. В случае «жесткого» бюджетного ограничения – внешние цены, отсутствие налоговых льгот, безвозмездной государственной поддержки, возможности получения кредита и невозможность внешних финансовых вложений.

Повысить эффективность государственного предприятия возможно за счет проведения политики ценовой дискриминации со стороны государства. Эта эффективность может даже быть устойчивым явлением, однако при этом она отнюдь не свидетельствует об экономических преимуществах именно государственной формы производства.

Кроме того, средствами преодоления низкой эффективности предпринимательской деятельности государственных предприятий с позиции менеджмента может быть:

-во-первых, профессионализм и коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений;

-во-вторых, применение конкурсной системы отбора претендентов на руководящие должности;

-в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.

Частно-государственное партнерство позволяет выражать общественные интересы в приоритетах экономической политики, корректировать интересы личные и общественные. Эффективность частно-государственного

127

партнерства может быть довольно высока, во-первых, за счет того, что государство обладает присущими только ему специфическими возможностями получения дохода:

1.Возможность льготного кредитования.

2.Обладание относительной полнотой информации относительно ситуации на рынке.

3.Возможность приобретения оборудования в больших масштабах и на льготных условиях.

4.Устойчивые деловые связи.

Во-вторых, помимо вышеперечисленных факторов, необходимо учитывать стремление к получению прибыли, которое присуще частному капиталу, входящему в состав смешанного предприятия.

Таким образом, можно утверждать, что в случае частногосударственного партнерства эффективность предпринимательской деятельности выше за счет надежного гаранта в лице государства с одной стороны и рыночного предпринимательского начала в лице частного капитала с другой. В данном случае реализуются обе из заявленных целей государственного предпринимательства: и достижение общественных результатов, и получение прибыли.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ

Существует целый ряд типов государственного предпринимательства.

В развитии государственного предпринимательства в Западной Европе можно выделить следующие этапы:

1945 г. – 1970-е гг.: масштабный государственный сектор в европейских странах возник после Второй мировой войны. Начиная с 1945 г. государство активно вмешивалось в экономику. Невозможность организовать производство на частной основе и наличие несовершенств рынка привели к созданию большей доли государственных предприятий, что существенным образом повлияло на рост масштабов общественного сектора в целом.

Так, с 1946 г. во Франции проводилась политика дирижизма, которая подразумевала существенное вмешательство государства в экономику (такой подход формировался под воздействием теории Дж.М. Кейнса). Формирование новой элиты, усиление тенденции к монополизации и та немаловажная роль, которую государство отводило себе на тот момент, создали все условия для усиления государственного вмешательства в рыночные механизмы на длительном отрезке времени. Для реализации данной концепции в тот период существовали объективные условия и предпосылки - масштабный государственный сектор, отсутствие значительных финансовых ресурсов у национальных монополий и др.

Приоритет в развитии отдавался отраслям тяжелой и химической промышленности, общему машиностроению, нефтепереработке, а так же новейшим в то время отраслям - атомной энергетике, электронике и др. Именно

128

развитие этих «локомотивных» отраслей и должно было стать основой увеличения темпов экономического развития, диверсификации структуры национального хозяйства. Сторонники дирижизма пытались добиться структурной перестройки французской экономики, роста концентрации производства и капитала в целях обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке.

Другим вариантом усиления роли и масштабов государства в экономике является «социальное рыночное хозяйство», основные положения которого были сформулированы немецким экономистом Альфредом МюллеромАрмаком и реализованы министром экономики Германии в 1963-1966 гг. Людвигом Эрхардом. Данная концепция подразумевает активное участие государства в инвестиционных процессах, поддержку наиболее приоритетных отраслей (сельское хозяйство, строительство). В целом данный тип функционирования экономики сочетал в себе рыночное хозяйство при активной роли государства (масштабные социальные государственные программы, рост государственных расходов).

ВИспании в период диктатуры Франко и позднее, в связи с принятием Конституции 27 декабря 1978 г., власть также создала целую сеть механизмов общественного вмешательства в экономику, что, с одной стороны, понизило степень свободы экономических агентов, но, с другой стороны, обеспечило гражданам предоставление определенного набора общественных товаров (благ).

В1970-е годы в государственном секторе Швеции создавалось свыше

65% общественного продукта; в Великобритании, Франции и ФРГ – от 30

до 40%, в США – от 10 до 20%.

1980-е – 1990-е гг.: происходит смена парадигмы экономического поведения государства. Если до 1980-х годов динамика развития государственного предпринимательства может быть представлена общей тенденцией к росту со слабо выраженным повышательным трендом, то начиная с 1980-х годов в большинстве стран Западной Европы наблюдается усиление позиций частного сектора в рыночной экономике, широко проходят процессы либерализации и дерегулирования: приватизировались практически все управляемые государством монополии и олигополии (системы воздушных сообщений и железные дороги, телефонная связь и почта, электроэнергетические компании и предприятия водоснабжения).

В Германии произошел раздел Bundespost (Федеральной почты) на три общественных предприятия: Почтовые услуги, Почтовый банк и Телекоммуникации. В то же время в результате приватизации масштабы государственного предпринимательского сектора в целом по стране с 1982 г. уменьшились с 958 предприятий, в которых прямо или косвенно участвовало государство, более чем вдвое - до 400.

Приватизация компании Telefonica (Испания) проводилась в рамках Программы сотрудничества с Европейским экономическим сообществом, принятой в 1992 году социалистическим правительством во главе с Фелипе

129

Гонсалесом и предусматривавшей либерализацию определенных секторов экономики Испании и устранение монополий, имевшихся на тот момент.

За исключением Люксембурга, Франция оставалась единственной европейской страной, в которой предприятия почтовой и телекоммуникационной отраслей имели на тот момент статус государственных.

ВВеликобритании сокращение роли государства в экономике в соответствии с реализуемой в 1980-е годы концепцией свободного рынка привело

кснижению среднегодовых темпов экономического роста. В 1984 г., помимо прочих, была приватизирована крупнейшая телекоммуникационная компания страны – British Telecom, она была поделена между 2 миллионами акционеров.

Целью политики дерегулирования и либерализации было повышение эффективности смешанной экономики. Конкурентоспособность европейских компаний нужно было повышать, поскольку в эти годы усилилась конкуренция со стороны японской и американской промышленности.

Кроме того, была достигнута еще одна немаловажная цель – в результате приватизации правительствами стран Западной Европы были получены значительные денежные доходы. Так, в 1985-1993 гг. правительства 100 стран получили от продажи свыше 10 тысяч государственных предприятий частным инвесторам доход в размере 328 млрд. долл., из них на один только 1992 год приходится 70 млрд. долл.

В1994 г. в ЕС «двенадцати» государственного имущества было приватизировано на сумму 220 млрд. фр., в 1995 – на 160 млрд. фр., из которых 55 млрд. (более трети) приходится на выручку от приватизации во Франции.

1990-е – 2000-е гг.: на смену либерализму приходит «капитализм с человеческим лицом» (другими словами, социальная рыночная экономика, умеренный либерализм). Результатом этого стало развитие частногосударственного партнерства, увеличилась степень взаимопереплетения и взаимопроникновения частного и государственного секторов.

Например, во Франции на конец 1990-х годов оставался целый ряд отраслевых инфраструктурных монополий: Gas de France, Electricité de France,

предоставление почтовых услуг, Societé National des Chemins de Fer (SNCF), Air France, France Telecom.

Для управления своими предприятиями правительства европейских стран использовали специальные учреждения (министерство государственных участий в Италии, государственная холдинг-компания в Швеции). В случае отсутствия общенационального органа, управляющего госпредприятиями, эту функцию выполняют Министерства финансов и экономики совместно с отраслевыми и функциональными министерствами, как, например, в

Великобритании, Франции, ФРГ.

Ключевое значение в азиатском типе государственного предпринимательства имеет конкуренция, а не собственность.

Наиболее показательным и интересным в данной связи видится опыт

Китая.

130

Рыночные реформы в стране были начаты в 1978 году. Их знаковым компонентом стала децентрализация прав собственности государственных предприятий. Вследствие реализации мер по децентрализации работа предприятий перешла на более высокий уровень: была значительно улучшена аллокация ресурсов, возросла эффективность деятельности предприятий. В период с 1978 г. по 1995 г. ВВП Китая увеличивался в среднем на 8-10% в год. Доход на душу населения удвоился сначала в период 1978-1987 г.г., а затем еще раз в период с 1987 г. по 1996 г.

В1990-е гг. в Китае был избран курс на создание смешанной формы собственности, при которой общественная собственность играла и продолжает играть доминирующую роль при всяческом поощрении частной – в мелком и среднем бизнесе. При этом наиболее реальным выходом для нерентабельных производств и предприятий считается акционирование государственной собственности либо привлечение иностранного капитала, слияние с успешными государственными предприятиями или успешным бизнесом.

Встране воздержались от стратегии обвальной приватизации и выиграли. Китай расширил сферу конкуренции без передачи государственных предприятий в частные руки. Был выбран путь создания новых частных предприятий при условии постепенной либерализации и мягкого демонтажа директивного регулирования с сохранением в руках государства основных финансовых и экономических рычагов.

С началом рыночных преобразований Китай добился внушительных результатов в области реформирования ценовой политики. Однако при этом

в2003 году около 20% (!) товаров, продаваемых в Китае, продавалась по ценам, устанавливаемым правительством – остальные четыре пятых продавались по рыночным ценам.

На примере Сингапура, в котором именно государство взяло на себя регулирование движения капиталов (в том числе и иностранных) с целью стабилизации, можно видеть, что усиление государственного вмешательства в экономику дало положительные результаты. Сингапур – наряду с Китаем – относится к числу стран с самыми высокими долговременными темпами экономического роста – они смогли привлечь наибольшую часть прямых иностранных инвестиций (далее – ПИИ). Так, ПИИ в Китай в 2007 г. выросли на 14,86% по сравнению с 2006 г., в 2008 г. – на 29, 68% по отношению к

2007 г.

Приток ПИИ в Сингапур вырос в 2006 г. по сравнению с 2005 г. почти вдвое (на 92,59%), а в 2007 г. по сравнению с 2006 г. – на 14%.

Япония относится к числу первых азиатских стран, совершивших скачок к индустриализации.

Опыт «японского чуда» после поражения страны в войне и последовавшей затем разрухи продемонстрировал успех модели государственнокорпоративной смешанной экономики – тесного и сознательного взаимодействия и сотрудничества малого и среднего предпринимательства с мощными