Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

201

секторов гражданского общества (государство, бизнес, некоммерческий сектор), при этом не только на национальном уровне, но и, что гораздо важнее, на региональном и местном. Инструментарий социальных инвестфондов не только использует материальные стимулы сообщества, но и развивает творческую инициативу и, что важно, коллективную ответственность местного сообщества за дальнейшее поддержание проекта. Именно поэтому этот механизм может быть использован для реализации социальных проектов в России на региональном и местном уровнях.

Одним из вариантов структуры, подобной социальным инвестфондам, в России можно считать появившиеся ресурсные центры, призванные аккумулировать средства государственного заказа на социальные цели в регионе и организовывать их конкурсное распределение (по сути - покупку услуг) между местными некоммерческими организациями, способными его выполнить.

Вопросы для повторения и обсуждения

1.Что такое внебюджетные фонды и какова их экономическая роль в современной рыночной системе?

2.Дайте характеристики целевых бюджетных фондов.

3.Проанализируйте доходные источники и расходы резервного фонда и фонда национального благосостояния.

4.По каким признакам Вы считаете необходимым строить классификацию фондов?

5.Раскройте преимущества и недостатки внебюджетных фондов по сравнению с бюджетом. Чем вы бы объяснили многообразие фондов, действующих в российской экономике?

6.Дайте характеристику каждой группы бюджетных и внебюджетных фондов исходя из: 1) действующей законодательной базы; 2) источников формирования; 3) форм и направлений финансирования; 4) форм контроля.

202

ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ: ВЫБОР МЕЖДУ РАВЕНСТВОМ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ. ПРИОРИТЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РАСХОДОВ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА В РФ.

1.Теория государственных расходов

2.Приоритеты государственных расходов – страновой анализ

3.Приоритеты общественного развития в РФ. Бюджет 2011-2013 гг.

4.Государственный долг

1.ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Внастоящее время мало кто спорит с тем, что именно государство играет ведущую роль в предложении общественных благ или благ коллективного пользования. Вместе с тем, вопрос о том, сколько надо тратить на общественные блага, в особенности из общественных финансовых ресурсов, является предметом активных дискуссий.

Существуют общественные блага, для которых ограничение числа пользователей невозможно и нежелательно – вакцинация протии многих заболеваний, национальная оборона, охрана правопорядка и т.д. Для других общественных благ исключение возможно, но, как правило, дорогостояще. Нежелание людей добровольно вносить свою лепту в поставку обществен-

ных благ называется проблемой безбилетника.

Невозможность дозирования использовать общественного блага через систему цен приводит к тому, что конкурентный рынок не произво-

дит эффективного по Парето (невозможно улучшить чьё-то благосостояние, не ухудшая благосостояние других) количества общественного блага.

Вобщих интересах важно прийти к согласию о вынужденной плате налогов для обеспечения общественными благами.

Если сравнить кривые потребительских возможностей, представляющих максимальный уровень полезности для одной группы или одного человека, соотнесенные с уровнем полезности, достигнутым всеми остальными, то очевидно, что в условиях, когда государство не поставляет общественные блага и в условиях, когда оно это делает, каждый человек получает больше благ при государственном участии.

Поэтому, в общих интересах необходимо прийти к согласию о выну-

жденной необходимости платы налогов для обеспечения общественными благами.

Экономической теорией доказана и подтверждена практикой необходимость преодоления провалов рынка, особенно в сфере производства общественных благ. Поскольку рынок не в состоянии, либо не имеет стимулов для

203

производства большинства общественных благ, естественным способом преодоления данного провала рынка является необходимость государственного участия в производстве и поставке потребителям большинства из многообразия общественных благ. Но для этого необходимо признать за государством права принуждения – только в этом случае возможно улучшение положения каждого индивида, хотя при этом возникает потенциальная возможность улучшения положения одних групп населения за счет других и не всегда снимается проблема безбилетника.

Большинство благ, создаваемых в семье, домохозяйстве, существует так же, как и общественные блага: люди не платят за вкусный обед как в ресторане, чистую одежду, выращенные цветы и т.д. Затраты на установление цен в семье – немыслимы. Поэтому семьи, так же как и муниципалитеты, сталкиваются с проблемой безбилетника (лентяя, неплательщика). Но если в рамках семьи, общины возможно эффективное применение санкций (родительское неодобрение, санкции), то на территориальном и национальном уровнях меры принуждения должны носить характер формализированных норм (законов), исходя из основ институциональной экономической теории.

В случае с чистыми общественными благами все вышесказанное не вызывает сомнений. Сложнее, когда речь идет о смешанных общественных благах, в которых заинтересовано большинство членов общества, общество в целом, но которые обладают свойством исключаемости, следовательно, могут производится не только государством, но и рынком, либо некоммерческим сектором.

Смешанные общественные блага отличаются по легкости и желательности исключения из числа пользователей этими благами. В случае, когда общественные блага коллективного пользования производятся исключительно рынком, частными производителями, следует осознавать, что результатом является недоиспользование данных общественных благ (производитель обязательно назначит цену производимому благу, что уменьшит число пользователей по определению).

Так, мосты принадлежат к благам коллективного пользования, исключение из пользования которыми возможно (установление платы за проезд, шлагбаума), но не желательно (тут же могут появиться заторы, препятствующие свободному движению). Если представить число пользований мостом как функцию от взимаемой платы за проезд, то при снижении платы увеличивается спрос на мост. Мощность моста для любого спроса ниже числа предпринятых проездов (переходов) – нет заторов и предельных затрат, связанных с использованием моста. Так как предельные затраты равны нулю, эффективность требует, чтобы цена за использование равнялась нулю. Тогда и доход от моста будет равен нулю.

Это положение доказывает, что общественные блага, для которых предельные затраты, связанные с их обеспечением, равны нулю, должны пре-

доставляться бесплатно несмотря на то, что возможно назначить за них плату.

Существует и неэффективность, связанная с частным обеспечением

204

общественными благами. Так, высокие затраты частных рынков социального страхования были использованы как один из аргументов в пользу государственного социального страхования. Для многих видов частного страхования характерны административные затраты выше 20% от страховых выплат в отличие от административных затрат в государственном страховании, не превышающих 10% от страховых выплат.

Обеспечиваемые государством частные товары. Если частный товар обеспечивается бесплатно, может произойти перепотребление такого товара (образовательные, медицинские услуги). Дж.Стиглиц отмечает, что образование представляет собой товар, обеспечиваемый государством, хотя оно может производиться и рынком. Однако очевидно, что возможности получения образования для молодых не должны зависеть от материальных возможностей родителей, да и нация в целом заинтересована в росте своего образовательного потенциала, что напрямую связано с повышением конкурентоспособности товаров, производимых более квалифицированной рабочей силой.

В этом случае возникают искажения, связанные с бесплатным предложением таких товаров, что требует их ограничения – дозирования. Дозирование обеспечивается несколькими способами – либо установлением платы, чтобы ограничить спрос, либо поставка одинакового количества таких товаров каждому потребителю. Те, кто хотел бы купить больше, могут приобрести дополнительные образовательные услуги на частном рынке (например, наняв репетиторов).

Еще один способ дозирования – очереди, плата за смешанное общественное благо выражается во времени ожидания, особенно это характерно для медицинских услуг.

Многие из общественных благ, поставляемых государством, могут поставляться рынком, часто используются оба способа, что, во многом, связано с конкретной страной, часто изменяется от ряда условий.

2. ПРИОРИТЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ - СТРАНОВОЙ АНАЛИЗ

Основные расходы любого государства, условно можно разделить на пять групп:

1)общегосударственные расходы (государственное управление, оборона, обеспечение правопорядка);

2)социальные расходы (здравоохранение, образование, культура, социальное обеспечение);

3)финансирование экономики (транспортная, информационная инфраструктура, приоритетные отрасли, наука, сельское хозяйство);

4)межбюджетное выравнивание (межбюджетные трансферты: пе-

рераспределение бюджетных ресурсов для сглаживания территориальных и социальных различий);

5)обслуживание государственного долга.

205

Соотношение между этими группами определяется многими факторами: уровнем социально-экономического развития страны, её отношением с другими странами, историческими традициями, приверженностью к той или иной модели регулирования экономики. Сравнительный анализ структуры государственных расходов демонстрирует соответствие провозглашаемых и реально осуществляемых государством целей на каждом конкретном историческом этапе его развития.

Данные свидетельствуют о росте роли государства в экономиках развитых стран, хотя и в разной степени. Динамика государственных расходов в ведущих индустриальных странах за последние 130 лет (табл.11.1) свидетельствует о неуклонный росте их удельного веса к ВВП во всех странах, хотя и в разной степени: в США – в 4 раза, Швеции – 10, Германии – почти в 5 раз.

Высокая или относительно низкая доля государственных расходов зависит, в целом, от выбранной модели социально-экономического развития - либерально-рыночной, как в США (около трети ВВП перераспределяется по каналам общественных финансов), модели социально ориентированной рыночной экономики, как в странах Европейского Союза (перераспределяет-

ся около половины ВВП), либо общества всеобщего благоденствия, как в скандинавских странах, где уровень налоговых изъятий и перераспределения доходов достигает двух третей валового продукта.

Таблица 11.1.

Динамика доли государственных расходов к ВВП ведущих индустриальных стран, %

Страна	1880	1929	1960	1970	1980	1990	2000	2015
								прогноз
США	8,0	10,0	27,8	32,2	31,4	32,8	33,1	36,5
Япония	11,0	19,0	18,3	19,3	32,0	31,3	35,5	30,0
Англия	10,0	24,0	32,6	39,3	43,0	39,9	39,7	43,4
Германия	10,0	31,0	32,0	37,6	47,9	45,1	47,4	42,8
Франция	15,0	19,0	34,6	38,9	46,1	49,8	53,2	46,0
Швеция	6,0	8,0	31,1	43,8	60,1	59,1	60,8	н /д

Динамика государственных расходов в наиболее развитых странах за представленный период демонстрирует неуклонный рост их удельного веса. Если в конце 19 века государства аккумулировали в своих бюджетах и расходовали на общегосударственные цели от 8 до 15% ВВП, то в настоящее время удельный вес государственных расходов во всех странах существенно вырос, хотя и в разной степени: до одной трети (33%) ВВП в США, до 48% ВВП в Германии и 53% во Франции, до двух третей валового продукта в Швеции - 60% ВВП. По прогнозам МВФ, доля государственных расходов к 2015 г. достигнет: в США – свыше 36% ВВП, Японии – 30%, Великобритании – 43%, Германии – 43, Франции – 46%.

206

Для сравнения заметим, что в России эта доля всегда была высока, но имеет тенденцию к снижению: свыше 54% ВВП в 1950 г., 47% - в 1980 г., 42% в 2000 г., 41,3 в 2009 г., 34 % в 2010 г. (по расчетам МВФ) и 39,1 % -

по данным Министерства финансов РФ.

Следующий этап исследования государственных расходов – анализ их структуры и динамики (по каждому направлению)

Таблица 11.2101

Структура расходов консолидированных бюджетов стран «большой семерки» и Российской Федерации (в % ВВП)102

РАСХОДЫ	США	Канада	Япония	Герма-	Вели-	Фран-	Италия	Россия
				ния	кобри-	ция
	2007	2007	2006	2007	2006	2007	2006	2007	2010
	год	год	год	год	год	год	год	год	год
Услуги органов	4,8	4,7	4,6	6,0	4,4	6,9	8,4	5,8	3,8
государственного
управления
Оборона, общест-	6,2	2,9	2,3	2,6	5,1	3,0	3,1	5,2	6,0
венный порядок и
безопасность
Экономические	3,6	3,4	3,8	3,2	2,9	2,8	5,6	2,5	5,3
услуги
Защита окружаю-	…	0,7	1,2	0,5	0,9	0,9	0,8	0,1	0,1
щей среды
Жилищно-	0,7	0,7	0,6	0,8	1,1	1,9	0,7	3,4	2,1
коммунальное хо-
зяйство
Здравоохранение	7,6	7,1	7,0	6,1	7,1	7,1	6,8	4,2	2,3
Отдых, культура и	0,3	1,0	0,1	0,6	1,0	1,5	0,8	0,8	0,7
религия
Образование	6,1	5,6	3,8	4,0	6,1	5,8	4,3	4,1	3,8
Соц. защита	6,7	11,2	12,1	20,1	15,4	22,1	17,5	8,3	9,7
Всего расходов *	35,9	37,2	35,6	43,9	44,0	52,1	48,2	34,4	33,8

Важнейшим направлением деятельности современных государств яв-

101Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=378

См.: Заключение Счетной палаты РФ на проект бюджета 2010-2012 гг.

102Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=378

207

ляется обеспечение социального равновесия в обществе. Это подтверждает статистика государственных и общественных расходов в целом на социальные цели – за последние полвека наиболее быстрыми темпами увеличиваются ассигнования на социальную защиту (включая социальное страхование). Они достигают в развитых странах в среднем 30-35% государственных расходов (образование, здравоохранение, социальная защита: пенсии по старости, инвалидности, ветеранам войн, пособия по безработице, продовольственная и иная помощь).

Увеличение государственных расходов на социальные цели вызвано рядом причин.

1)Повышением роли «человеческого капитала» в современном индустриальном обществе. В триаде основных факторов производства: труд - земля - капитал на первое место в обеспечении экономического роста и накоплении национального богатства вышел интеллектуальный, творческий труд с высоким образовательным потенциалом.

Эксперты Всемирного банка на основе анализа национального богатства 192 стран пришли к выводу о том, что в середине 90-х гг. на долю производственных фондов приходилось 16% национального богатства, природных ресурсов – 20, «человеческого капитала» – 64%. Вероятно, поэтому вложения в «человеческий капитал», забота о людских ресурсах от рождения до старости становятся главным условием процветания любого общества.

2)В Анголе, Гане, Афганистане и других странах подобного уровня развития доля социального обеспечения в госрасходах близка к нулю, в большинстве других находится в диапазоне от 4-6% до 12-15%. Увеличение доли социальных расходов обусловлено не только экономическими, но и демографическими факторами. Это и общий рост населения, и вызванное повышением уровня жизни увеличение средней продолжительности жизни, заметное увеличение доли пожилых и престарелых людей. Так, в странах «большой семерки» доля людей 65 лет и старше постоянно растет.

3)С помощью социальных расходов развитые государства решают ещё одну важную задачу – сглаживание неравенства в доходах различных социальных групп населения. Как известно, рыночная экономика резко усиливает дифференциацию в доходах населения – их разрыв у 20% наиболее бедных и 20% наиболее обеспеченных семей в начале 90-х гг. составлял в Мексике 13,5 раза, Бразилии – 25,7, Панаме – 30 раз. В индустриально развитых странах перераспределение доходов через оплату труда и бюджетную систему существенно уменьшают разрыв в доходах: в США он составляет

9,4 раза, Англии – 5,6, Канаде – 5,2, Бельгии – 3,6 раза.

4) Важным фактором, воздействующим на рост социальных расходов государства, стала необходимость межрегионального выравнивания разрыва в бюджетном потенциале и среднедушевых государственных расходах на территории, что особенно характерно для стран с федеративным устройством. Существенная доля такого выравнивания приходится именно на социальную составляющую государственных расходов.

Важную роль в инвестициях в «человеческий капитал» играют сово-

208

купные общественные и государственные расходы на здравоохранение. В США эта величина с конца 60-х годов поднялась с 1,5% до 6-7% и достигла в настоящее время 20% расходов государства (около 14% ВВП). В конкретных странах совокупные расходы на здравоохранение распределяются между бюджетом и внебюджетными фондами по-разному: в Англии и Франции доля государства составляет 86-88%, в США и Японии – 73-74, в Австрии – 64%. По рекомендациям Всемирной организации здравоохранения совокупные расходы в стране на здравоохранение не должны опускаться ниже 6% ВВП.

Качество «человеческого капитала» зависит от уровня образовательного потенциала нации и, следовательно, расходов на образование. Послевоенный период развития всех без исключения стран показал, что при усложнении технологий производства (автоматизация и информатизация всех сфер экономики, использование достижений научно-технического прогресса) именно образовательный уровень населения становится важнейшим условием роста конкурентоспособности национальных экономик, перехода на инновационный тип развития. В этой связи повышение образовательного уровня стало важной стратегической задачей правительств.

Всреднем по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) доля совокупных госрасходов на образование, выделяемых из бюджетов центральных и местных правительств достигла в настоящее время 5,4% от ВВП, при этом значительная их часть направляется на субсидирование высшего образования. Удельный вес расходов на образование в странах ОЭСР более чем вдвое превышает уровень расходов на оборону в ВВП, который составляет около 2,6% ВВП.

В2007 г.в некоторых странах СНГ - Белоруссии, Украине и Молдавии доля расходов бюджетов на образование и социальную защиту превышала аналогичные показатели бюджета России.

Таблица 11.3

Структура расходов консолидированных бюджетов отдельных стран СНГ и России (по данным МВФ) в % кВВП103

РАСХОДЫ	Украина	Белорус-	Казах-	Молдавия	Россия
		сия	стан
	2007	2007	2007	2007	2007	2010
Услуги органов	3,4	6,7	1,9	5,2	5,8	3,8
государственного
управления
Оборона, общест-	3,6	3,4	3,2	2,9	5,2	6,0
венный правопоря-
док и безопасность

103 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=378

209

Экономические ус-	5,9	11,6	3,5	5,6	2,5	5,3
луги
Защита окружающей	0,3	0,6	0,1	0,3	0,1	0,1
среды
Жилищно-	0,5	2,3	1,6	1,6	3,4	2,1
коммунальное
хозяйство
Здравоохранение	4,0	4,5	2,4	4,9	4,2	2,3
Отдых, культура и	0,8	1,2	0,9	1,0	0,8	0,7
религия
Образование	6,1	5,8	3,6	8,0	4,1	3,8
Социальная защита	18,7	13,6	3,9	12,6	8,3	9,7
Всего расходов*	43,7	50,2	20,4	41,9	34,4	33,8

* значение показателя по строке «Всего расходов» может отличаться от суммы расходов по столбцам на 0,3-0,5 процентных пункта из-за статистической погрещности

Что касается расходов на экономику, они традиционно невысоки в период экономического роста, однако существенно возрастают в период кризиса, что наглядно продемонстрировал мировой финансово-экономический кризис 2008-09 гг. В кризисной фазе экономического цикла происходит и наращивание государственного долга.

3.ПРИОРИТЕТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ В РФ. БЮДЖЕТ 2011-2013 ГГ.

Внашей стране стратегические приоритеты бюджетной политики определяются в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию, конкретизируются в Бюджетном послании Президента РФ и находят отражение в проекте федерального бюджета на следующий год и среднесрочную перспективу, разрабатываемом соответствующими структурами Правительства РФ (Министерством финансов, Министерством экономического развития, Министерством регионального развития и др.).

Так, в Бюджетном послании на 2005 г. такими приоритетами стали проведение социальных реформ, модернизация военной организации государства, развитие общественной инфраструктуры. Структурными реформами

вгосударственном секторе были названы: реформа федеративных отношений и местного самоуправления: реформа бюджетного процесса; реформа социальной защиты населения; военная и административная реформы.

Вкачестве основных приоритетов расходов федерального бюджета в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ на 2011-2013 годы определены:

обеспечение макроэкономической стабильности и сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе;

разработка долгосрочной бюджетной стратегии;

210

снижение вдвое дефицита федерального бюджета в 2013 г.; введение четких правил оценки действующих расходных обязательств

и процедур принятия новых расходных обязательств с повышением ответственности за достоверность их финансово-экономических обоснований;

сокращение численности федеральных госслужащих в течение трех лет на 20%;

разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций; повышение эффективности использования государственных инвести-

ций путем применения частно-государственного партнерства; обеспечение исполнения социальных обязательств при большей адрес-

ности предоставления социальной помощи, услуг и льгот; повышение доступности и качества предоставления гражданам госу-

дарственных и муниципальных услуг путем совершенствования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений и внедрения новых

форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.104

Анализ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010 и 2011 годы и а плановый период 2011-13 годов, а также федерального бюджета свидетельствуют о том, что они основаны на Бюджетных посланиях Президента РФ, в том числе связаны с необходимостью последовательного сокращения дефицита федерального бюджета и бюджетной системы в целом.

Таблица 11.4105

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

млрд. рублей

	Показатель	2009 г	2010 г	2011 г	2012 г	2013 г
	Доходы, всего	13 552,5	14 994,	17 392,8	18 756,9	20 271,6
	%% к ВВП	34,7	33,4	35,0	34,0	32,8
	Федеральный бюджет	7 337,8	7 783,8	8 617,8	9 131,7	9 983,9
	Бюджеты государственных вне-	3 789,2	5 251,1	5 884,7	6 440,3	7 049,3
	бюджетных фондов РФ
	- в том числе доходы без учета межбюджет-	1 656,4	2 409,3	3 416,1	3 740,2	4 114,2
	ных трансфертов
	Консолидированные бюджеты	5 923,6	5 832,0	6 157,7	6 428,6	6 963,0
	субъектов РФ
	- в том числе доходы без учета межбюджет-	4 437,5	4 665,1	4 965,2	5 438,9	6 024,5
	ных трансфертов

104Для сравнения: в Бюджетном послание на 2010-2012 гг.приоритетами были названы: финансовое обеспечение пенсионной реформы; безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи; формирование заделов на будущее (прежде всего, путем реализации приоритетных национальных проектов, поддержки жилищного строительства, повышения качества услуг образования и здравоохранения); стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике; реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда; финансовое обеспечение модернизации армии; выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств, в том числе – по проведению крупных международных мероприятий

105См.: Основные направления бюджетно-налоговой политики на 2011-2013 гг.,.с.8