Система государственных и муниципальных заимствований

Заимствования могут служить эффективным способом финанси­рования развития капитальной инфраструктуры в любом государстве и способствуют развитию гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов. При этом существует опасность, что бюджеты разного уровня могут надолго попасть в зави­симость от долгов - это может привести к продолжительным финан­совым трудностям, особенно в условиях утечки из страны капитала. Погружение в долги, особенно субфедеральных бюджетов, вступает в противоречие с макроэкономической стабилизацией, нацеленной на сдерживание инфляционных процессов. Существует еще одна особен­ность системы заимствований. Рынки капитала имеют продолжитель­ную память. Когда в 1996 г. Российская Федерация пришла на между­народный рынок ссудного капитала, Ассоциация французских держателей российских облигаций (Association Francaise des Porteurs d’Emprunts Russes) напомнила мировому сообществу об облигациях царского займа, выпущенных между 1822 и 1914 гг., по которым была прекращена выплата процентов и основной суммы долга. Для выпус­ка новых облигаций потребовалась определенная компенсация части старого долга.

В федеративном государстве органы любого уровня управления не могут прибегать к долгу (особенно внешнему), не имея четкой про­граммы по его обслуживанию. Контроль со стороны центра обусловлен макроэкономическими причинами, например, дефицит бюджета может нанести ущерб политике экономической стабилизации, а необходимость обслуживать долги - привести к сокращению доходов бюджетов.

Для ограничения заимствований в мировой финансовой практи­ке применяется ряд рычагов:

1. Рыночный — объем заимствований зависит от конъюнктуры мирового рынка капитала и только от сумм, которые кредиторы со­гласны предоставить, руководители нижестоящих уровней бюджетов, как и руководители центра, полагаются на соблюдение заемщиками дисциплины рынков капитала. В этом случае международные рейтин­говые агентства (Standard&Poor’s, Fitch, Moody’s) предоставляют ин­формацию о кредитных рейтингах заемщиков, на основе которых осу­ществляется предоставление займов и кредитов;

2. Административный — объем заимствовании определяется цен тральным финансовым органом (министерством финансов страны), который контролирует величину заимствований бюджетов нижнего уровня (утверждает программу заимствований, размер эмиссии или

кредита);

3. Правовой — пределы заимствований нижестоящих уровней устанавливаются в законодательном порядке (Польша, США). Обыч­но объем долга не должен превышать определенного процента от на­логооблагаемой базы, закрепленной за бюджетами нижнего уровня.

Следует отметить, что контроль со стороны вышестоящих уров­ней власти приобретает приоритетное значение, если он гарантирует помощь нижестоящим уровням бюджета в обслуживании долга.

Россия использует второй и третий рычаги в системе управления долгом.

Система государственных и муниципальных заимствовании имеет определенные лимиты, определяемые БК РФ (ст. 104—107):

предельный объем заимствований Российской Федерации ут­верждается в рамках закона о бюджете на текущий финансовый год и плановый период вместе с программами внешних и внутренних за­имствований РФ.

Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

предельный объем государственного долга субъекта Россий­ской Федерации, муниципального долга на очередной финансовый год и плановый период устанавливается законом (решением) о соответ­ствующем бюджете.

Государство может прибегать к займам как в условиях стабиль­ной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каж­дый заем предполагает определенное обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя следующее:

• оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслужи­ванием (выплатой процентов) и погашением;

• сопоставление различных вариантов заимствований;

• расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми вы­годами от использования средств.

Наибольшую трудность вызывает оценка выгод, поскольку они имеют не только экономическую, но и социально-политическую со­ставляющую и не всегда поддаются количественному измерению, а кроме того, распределены во времени.

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для феде­рального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе согла- шений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств и получение кредита. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по рас пространению государственных ценных бумаг. Банк России осуществ­ляет функции генерального агента по обслуживанию государственно­го внутреннего долга безвозмездно.

Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство Российской Федерации либо упол­номоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъек­ты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравни­вание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования.

С 1 января 2011 г. субъекты Российской Фе­дерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собствен­ных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Фе­дерации, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Россий­ской Федерации.

Те из них, для кого доля межбюджетных трансфер­тов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5% объема собствен­ных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Фе дерации, вправе осуществлять внешние заимствования в целях обес­печения погашения внешнего. При этом в текущем финансовом году объем указанных внешних заимствований не может превышать объ­ема обязательств по погашению в текущем финансовом году имеюще­гося на начало года внешнего долга субъекта Российской Федерации без учета обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной ва­люте. Муниципальные образования вправе осуществлять только внут­ренние займы.

Инструментом заимствований являются выпуск государствен­ных и муниципальных ценных бумаг, а также кредиты. В зависимо­сти от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназна­чены для продажи как на внутреннем, так и внешнем рынках, а кредиты предоставлены и внутренними, и внешними кредиторами. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внут­ренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учи­тывать ограничения, установленные БК РФ для объема дефицита бюд­жета, а также государственного и муниципального долга.

В решении об эмиссии отражается следующая информация:

• сведения об эмитенте ценных бумаг;

• объем и условия эмиссии;

• способ исполнения обязательств по ценным бумагам.

Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией ус­ловий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того как государственный заем выпущен в обраще­ние, изменения его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.

В Российской Федерации действует единая система учета и ре­гистрации государственных и муниципальных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется Минфином России. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение трех дней с момента их возникно­вения должна быть внесена в Государственную долговую книгу.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Минфина России (ст. 121 п. 1 БК РФ). Ведение Государственной долговой книги субъекта РФ (ст. 121 п. 2, 3 БК РФ), Муниципальной долговой книги осуществляется соответственно фи­нансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым ор­ганом муниципального образования. В Государственной долговой кни­ге Российской Федерации отражаются следующие сведения:

• объем долговых обязательств государства (в том числе гаран­тий);

• дата возникновения обязательств;

• полное или частичное исполнение указанных обязательств;

• другая информация, определенная Минфином России.

В Государственной долговой книге субъекта Российской Феде­рации и муниципального образования отражаются следующие сведе­ния:

• объем долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования по видам этих обязательств;

• дата возникновения и исполнения полностью или частично этих обязательств;

• формы обеспечения обязательств и другая информация, опре­деленная финансовым органом субъекта Российской Федерации и фи­нансовыми органами муниципальных образований соответственно.

В Государственной долговой книге субъекта Российской Феде­рации и муниципального образования в том числе учитывается ин­формация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств. Информация о долговых обязательствах муниципаль­ного образования, отраженных в Муниципальной долговой книге, под­лежит передаче в финансовый орган соответствующего субъекта Рос­сийской Федерации. Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в Государственной долговой книге Российской Федерации, а также информация о долговых обязатель­ствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Минфину России. Ответственность за достоверность переданной информации несут органы, ее предостав­ляющие.

Расходные обязательства Российской Федерации по обслужива­нию государственного долга РФ определяются на основании международных договоров и соглашений, а также ориги­нальных графиков платежей иностранным кредиторам в соответствии с двусторонними соглашениями, условиями выпуска государственных ценных бумаг

95