Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

Ю.А. Тихомиров. Государственное управление как особый вид воздействия

кам отношение было нулевое. Проходит еще одна фаза развития,

икакие-то фрагменты управления в 1980-х гг. усилил рыночный элемент. Наконец, известная либеральная концепция 1990-х гг. признает госуправление бессмысленным и ненужным, поскольку корпоративное управление — более эффективное и прозрачное — дает больший эффект.

Но картина очень сложна, потому что отношение к управлению должно быть довольно устойчивое, и не нужно недооценивать рычаги воздействия и лишать их подвижных и устойчивых параметров.

Приведу пример. 10 лет назад я на себе многое испытал. Меня

идиректора нашего института пригласили в Правительство РФ

исказали: «Институту дается 20 дней. Рассмотрите все действующие законы и “вычищайте” функции федеральных органов исполнительной власти, которые покажутся вам ненужными». Мы старательно это сделали, используя, конечно, законодательные нормы. А ВШЭ подготовила таблицу, в которой содержится 4500 функций федеральных органов. 10 лет работает Комиссия по проведению административной реформы, и возникло ощущение очередной волны бумаг — она ничем не могла закончить свою работу. Принятый федеральный закон об оказании государственных и муниципальных услуг и другие законы сократили некоторые функции… Но крупных управленческих ведомств пока нет, и это отражается на умении управлять сферами, отраслями. Мне кажется, здесь картина докладчиком нарисована объективно.

Отмечу кратко три сюжета. Конечно, как бы мы ни любили управление, как бы ни считали, что оно должно быть мощным, поскольку это лицо государства, его визитная карточка, все-таки нужно представить себе, что госуправление довольно подвержено в своих сферах воздействию своих методов, своих процедур

исвоих субъектов. Но в управлении есть и другие механизмы воздействия на процессы. Очень часто эффект саморегуляции — не только в силу того, что есть компании, местное самоуправление

идругие профессиональные отраслевые самоорганизации, СРО — пока не лучший вариант.

Второй аспект. У американцев за последние 8 лет появилась серия книг. Это не административное право представляется, это

91

Выпуск № 1(48)	Выступления

о глобальном управлении и смешении роли всех национальных и международных структур (парламентских, управленческих, судебных) и доказывании того, что миром теперь управляют надгосударственные структуры типа ВТО, МОТ, ВОЗ, а внизу — социальные сети. Это прекрасно показал Хабермас. Картинки по сферам становятся очень сложными.

Итретье — инструменты управления. Здесь я согласен с тем, что, к сожалению, есть акцент на ту или иную сферу научного знания. Поскольку у власти в последние годы было больше экономистов, социальные прогнозы были хуже, чем критерии экономической целесообразности. Это спорно. Когда внимание приковано только к экономической целесообразности, то картинка получается не очень удачная. У нас есть масса постановлений — бюджетирование по результатам, указы Президента РФ об эффективности региональных органов, министерств и ведомств, муниципальных органов. Они касаются в основном только экономической эффективности (валового продукта). А в социальной сфере — четыре юридических показателя. Например, о преступности среди несовершеннолетних. Губернатор же отвечает за выполнение более 300 показателей. Социальные индикаторы потерялись. Правовые индикаторы обычно отстают. В США за последние 8 лет появился ряд книг о новом глобальном механизме права, «сокрушающем» принципы международного и внутреннего права.

У нас на столе лежат несколько проектов законов, которые касаются избирательной системы и т. д. Я с трудом пытался убедить своих коллег: не спешите с решениями, проверьте сначала социологическим путем, что хотят люди с точки зрения порядка формирования Совета Федерации. Пока же людям все равно, кто будет

вСовете Федерации, поэтому не ломайте каждый раз процедуры выборов, например, губернаторов. Если не будет социологического аспекта, то юристы дадут жесткий ответ без учета последствий реализации правового акта.

Ипоследнее. На повестке дня три серьезных документа. Один из них — Стратегия 2020 — уже готов. Где там вопросы управления? Я был в 17-й подкомиссии в ВШЭ, которая готовила поправки и дополнения Программы 2020, и остался в одиночестве. Моя подгруппа называлась «Ограничение присутствия государства».

92

Г.Б. Клейнер. Управление масштабными социально-экономическими системами

Никто из экономистов меня не мог понять; мне говорили, что вы опять пытаетесь агрессивно захватить какие-то властные рубежи.

Мне кажется, что все-таки нашему Центру не нужно заниматься только строго теоретическими схемами. Давайте сделаем крупные практические разработки, иначе будем попросту наблюдателями.

Управление масштабными социальноэкономическими системами

Г.Б. Клейнер, член-корреспондент РАН

Самое первое и важное, о чем хотелось бы сказать, касается общей оценки доклада. Величие замысла и масштабность работы не могут не восхищать. Сейчас модно выражение «вертикаль власти». Мне кажется, что на примере доклада С.С. Сулакшина мы видим «вертикаль знаний», где использованы и концептуальные, философские и человековедческие положения, и достаточно сложные математические конструкции — корреляционные методы или тесты причинности Грейнджера, предназначенные для выявления направленности

взависимостях… В докладе представлена вся эта вертикаль, и это следует приветствовать. Недавно Степан Степанович открыл новую кафедру в МГУ им. М.В. Ломоносова. Так вот, его доклад мне напоминает контуры высотного здания университета!

Оборотной стороной масштабности замысла является порой недостаточная подробность проработки деталей. Если посмотреть, как по ступеням идет развитие темы, то возникает много вопросов. Концепция управления как таковая отличается в различных направлениях человеческой деятельности и, соответственно,

вразличных дисциплинах. Концепция управления, скажем, нашим научным семинаром включает в качестве ключевых элементов песочные часы, рынду и т. д. Какова цель управления в этом случае? Чтобы все было более или менее в рамках регламента. Эта концепция управления семинаром совершенно отличается от концепции управления семинаром как институтом. Здесь уже не так просто уяснить цель и определить, по каким показателям следует судить о достижении этой цели. Это сложный вопрос. Я хочу на этих при-

93

Выпуск № 1(48)	Выступления

мерах показать, что существует управление, условно говоря, простыми системами (простыми не по структуре, а по назначению, точнее, с однозначно определенным функциональным назначением) и системами сложными, в которых это функциональное назначение само по себе является предметом исследования и управления, а если говорить более серьезно, то и предметом постижения, т. е. процесса, расширяющего рациональное познание.

Мы говорим сегодня о государственном управлении в России, пытаемся сформулировать его ключевые особенности, в частности, ценности и цели. Правда, я до конца так и не понял, каковы же эти ценности и цели. Из ответа на мой вопрос я понял, что это, так сказать, свободные параметры; можно, как в функции у=f (x), придавать аргументу х различные целевые и ценностные значения, и с помощью аппарата, изложенного в докладе, получать рекомендации по управлению страной для достижения этих целей и соблюдения этих ценностей. Мне кажется, что ценности и даже цели, а точнее говоря, миссия, которая в общественном сознании располагается выше, чем цели, не являются свободными переменными. Они развиваются и постигаются вместе с развитием страны. Мы их понимаем в каждый период по-своему, и каждый делает это по-разному, иногда явно, иногда неявно. Экспликация страновой миссии — это и есть первичная, начальная и одновременно базовая задача управления. Несмотря на то, что она возникает в самом начале исследования, она идет параллельно с реальным регулированием объекта управления.

На мой взгляд, управление таким объектом, как страна не следует воспринимать как проект: перевод объекта управления из сегодняшнего состоянии А в желательное состояние Б к заданному сроку. Управление — это процесс влияния на динамику объекта, «выращивания» последовательности новых состояний с одновременным исследованием целей этого движения. Мне представляется, что понятие управления в докладе и, может быть, и во всей объемной и полезной работе Центра, нуждается в усовершенствовании, лишении его «технократического» характера. Цели в гуманитарных системах не столько фиксируются, сколько реконструируются или моделируются.

Проблема состоит еще и в том, что для социальных феноменов начальное состояние объекта управления (А) труднопознаваемо.

94

Г.Б. Клейнер. Управление масштабными социально-экономическими системами

Иными словами, из неопределенной точки А мы движемся к неизвестной точке Б. И анализ точки А, и познание точки Б происходят одновременно с нашим движением. Это меняет понятие управления, лишает его однозначности. Какова структура слова «управление»? Оно состоит из двух частей — слова «правление», т. е. правильный процесс, путь, и приставки «у», выражающей концентрацию внешнего вмешательства в этот процесс. Суть и искусство управления — в сочетании этих двух сил. Когда мы ставим сугубо утилитарные цели управления, мы получаем гибриды, не наделенные жизненной силой.

Вот пример. Одно время бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), рассматривалось как панацея. Потом стало ясно, что ничего хорошего из тотального распространения вульгарных программно-целевых приемов не получается. Сейчас, похоже (если судить по статье В.В. Путина), это понятие реинкарнируется. Предполагается дать министерствам, губернаторам значения целевых показателей — и все получится. Но все это настолько далеко от того, что мы действительно хотим от нашей страны, отраслей, регионов, что результат можно предсказать уже сейчас. Работа разных министерств и ведомств (вспомним, как произвольно создавались эти структуры) переплетается, и невозможно сформулировать показатели, характерные для результативности именно каждого из них в отдельности. Значит невозможно механически разграничить и их ответственность. В социальной сфере управления на любом уровне, в том числе Министерском, происходят не менее сложные процессы, чем в жизни страны в целом.

В завершение хотел бы сказать, что разница между корпоративным управлением и управлением государством, по большому счету, не так велика. Я недавно написал статью об управлении, которая называется «Между совестью и собственностью». Менеджер (руководитель, если угодно, правитель) находится, с одной стороны, под влиянием экономических сил, с другой стороны — нравственно-гуманитарных сил и сигналов. Определение, исследование и выбор оптимального положения между этими полюсами и на корпоративном, и на муниципальном, и на государственном уровне — это задача, для решения которой, как мне кажется, и создан наш семинар.

95

Методологические принципы в науке и практике государственного управления

Н.Н. Клюев, доктор географических наук

Все, что сказано в докладе о параметризации государственного управления, формализации, алгоритмизации, иерархизации, декомпозиции целей и задач и т. п., безусловно, полезно и конструктивно для науки и образования в данной сфере. Использование формального аппарата, выстраивание логических цепочек обогащают интуицию, позволяют вести целенаправленный поиск оптимальных решений. Я даже несколько удивлен, почему докладчик столь эмоционально доказывал необходимость такого, казалось бы, очевидного подхода.

В то же время, непосредственно использовать модели и формальные методы в практике государственного управления надо

сособой осторожностью. Всегда есть неформализуемый остаток (иногда очень существенный и даже решающий), который может быть выявлен лишь особой интуицией исследователя (или чиновника). Я далек от управленческой практики, но приведу пример из своей синоптической практики.

Прогнозирование погоды в настоящее время опирается на результаты моделирования синоптических процессов, полученные

сиспользованием лучших численных моделей и мощнейших ЭВМ. Тем не менее, очень опытный синоптик зачастую прогнозирует точнее без использования компьютеров, используя некие неформализуемые, трудно уловимые признаки. Вряд ли социальные системы проще климатических.

Ситуация с формализацией в государственном управлении напоминает мне ситуацию в нашей географической науке. Конечно, очень хочется, как в теоретической физике, открыть общие закономерности Земли. Но мешают факты — вечные враги красивых теорий. Сплошь и рядом оказывается, что национальное — важнее, региональное — важнее, местное — важнее. И от универсального принципа «всегда и везде» приходится опускаться до примитивной методологии «здесь и сейчас», что предполагает конкретный анализ конкретной ситуации.

96

В.Э. Багдасарян. Агностицизм российской гуманитаристики и идеология либерализма

Поэтому, наряду с конструированием идеальных, эталонных схем управления «сверху», нужен и содержательный анализ конкретных управленческих решений с использованием предложенного терминологического и методологического аппарата. Элементы такого анализа С.С. Степашин приводит, например, рассматривая путаницу целей в ходе приватизации.

Однако как раз здесь не могу согласиться с докладчиком. Он утверждает, что ценностная цель была — повысить эффективность экономики посредством изменения отношений собственности. Эта цель подменена административной целью — приватизацией государственной собственности. Однако эффективность была не истинной, а обманной, ложной целью. (Иначе надо согласиться, что лиса Алиса и кот Базилио ставили своей целью обогащение Буратино на поле чудес в стране дураков). Действительной же целью был захват собственности и (или) удар по геополитическому противнику.

С.С. Степашин совершенно справедливо уделяет большое внимание качеству государственных документов высокого ранга, выявляет в них путаницу понятий. В этой связи позволю себе одно понятийно-терминологическое замечание к докладчику. В тексте (правда, лишь один раз) упоминается «государственное вмешательство». Использование этого агрессивного термина с негативным оттенком, очевидно, противоречит принципиальной позиции автора доклада. Государственное «вмешательство» — это значит, что в систему вторгается некий внешний (а то и враждебный ей) фактор. Здесь уместно говорить о государственном «регулировании» как неотъемлемой, внутренней функции самой системы.

Агностицизм российской гуманитаристики и идеология либерализма

В.Э. Багдасарян, доктор истоических наук

В последние годы мы столкнулись с двумя системными провалами общественных наук. Первый может быть выражен известными словами Джефри Сакса в отношении провала реформ, про-

97

Выпуск № 1(48)	Выступления

веденных в России. Мы, объяснял он случившийся неуспех, взяли больного, положили его на операционный стол, вскрыли ему грудную клетку, а у него оказалась иная анатомия… Что сказал Джефри Сакс? Он сказал не только о том, что реформы провалились, но и то, что научная парадигма, та теория, которая применялась в отношении к России, оказалась несостоятельной.

Второй системный провал иллюстрирует вручение в 1997 г. Р. Мертону и М. Шоулзу Нобелевской премии по экономике за методы оценки финансовых инструментов. Они по сути доказывали, что то, что произойдет в 2008 г. в мировых финансах, в принципе невозможно. Но «невозможное» стало реальностью. Произошло. Официальная наука кризис не предсказала.

Итак, налицо два системных провала. Как на них можно реагировать? Существует два различных подхода. Первый подход: гуманитарные науки, в принципе, не ведут к познанию. Гуманитаристика, сообразно с этим взглядом, есть нечто такое, что не позволяет перейти от рассуждений и теории к практике вообще. И второй подход: неверна научная парадигма. Следовательно, парадигму надо менять.

В принципе, по большому счету, вопрос, поднятый докладчиком, это один из основных вопросов философии — познаваем ли мир? Попытаемся далее ответить на вопрос, как эти подходы соотносятся с управленческой практикой. Если мы посмотрим на историю различных государств и цивилизаций, то везде при анализе факторов их гибели обнаруживается почти одно и то же. В преддверие краха соответствующей социальной системы появлялся некий слой интеллектуалов-еретиков. В Греции их называли софистами. Истины, заявляли они, нет, ничто не познаваемо. А если ничто не познаваемо, то никакой общественной сборки быть не может. После этого государство гибло. Эффект софизма для гибели государств был достаточно хорошо изучен. Аналогичные приемы, по-видимому, используются сегодня в геополитической борьбе в современном мире.

Концепт непознаваемости мира четко соотносится с определенной идеологией. Это идеология либерализма. Крупнейшие мыслители либеральной платформы были либо агностики, либо говорили о принципиальной ограниченности гуманитарного познания.

98

В.Э. Багдасарян. Агностицизм российской гуманитаристики и идеология либерализма

Почему именно либерализм оказался сопряжен с агностицизмом? Либеральная теория, как известно, формировалась в своих основных чертах еще в XVII-XVIII вв. Это время соотносилось с определенным уровнем развития наук. С соответствующей моделью мира, описываемой в рамках ньютоновско-локковской парадигмы, связывался и генезис концепта экономического человека, и в целом антропологическая модель человека-индивидуума.

Но наука движется дальше. А значит, надо было менять теоретическую матрицу. Надо было менять идеологию, которая выстраивалась на прежней, уже устаревшей эмпирической базе. И вот, как сопротивление логике научной революции, было выдвинуто следующее положение: познать гуманитарные процессы невозможно. Агностицизм использовался в этом отношении как определенное прикрытие устаревшей идеологии.

Можно персонально проследить это соотнесение. Прежде всего это фигура Д. Юма. Гуманитарные, «моральные» науки, согласного ему, это не науки в собственном смысле слова. Они вместо «есть-предложений», которые должны быть в науке, используют «должен-предложения», что в юмовском понимании есть принципиальная подмена. Известно, что на основе идей агностика Д. Юма выстраивал свою теорию Адам Смит. Почему неуправляемая экономика лучше в смитовской версии, чем управляемая? Да потому, что человек своим ограниченным разумом познать общественные феномены не способен.

С агностицизмом соотносятся также идеи Г. Риккерта и становление в целом неокантианской теории. Многие неокантианцы принадлежали к направлению национал-либерализма. Есть, провозглашал Г. Риккерт, метод генерализации, который применяется в естественных науках, а есть метод идеографический — метод индивидуализации, который характерен для гуманитаристики. Гуманитарные науки могут якобы только индивидуализировать, но никогда не выводят на познание законов.

Агностической парадигмы придерживались и другие видные представители либеральной мысли. Здесь и позитивист К. Поппер, и монетарист М. Фридман. К. Поппер писал о «нищете историцизма», недостоверности всего, что не может иметь прямой эмпирической верификации. М. Фридман утверждал, что недостоверны

99

Выпуск № 1(48)	Выступления

сами факты. Они, полагал создатель теории монетаризма, всегда внутренне противоречивы, а потому никакая гипотеза с ними не согласуется. Никакая модель в фридмановском понимании не может адекватно описать факты. «Столп либерального направления» Ф. Хайек пошел еще дальше, заявляя, что, в отличие от технологического и природного знания, общественное знание в принципе не формализуемо. Можно процитировать одного известного западного экономиста: все мы говорим, определяя экономику, об одном и том же, но до сих пор не решили, о чем именно.

Сейчас номинируется концепт постмодерна, утверждается наступление новой постмодернистской эпохи. Для постмодернистского дискурса все относительно, все релятивистично. Но давайте посмотрим на политику США. Разве она вписывается в парадигму постмодерна? Если за политикой США стоят определенные научные экспертные группировки, то в их рецептуре нет ничего релятивистичного, все достаточно жестко и четко. Американцы четко номинируют своих противников, четко определяют свои интересы, абсолютно четко и последовательно алгоритмизируют управленческую практику. За дискурсом постмодерна обнаруживается, таким образом, проект однополярного мира с жесткой иерархией стран и народов.

Полемика с агностицизмом — это не только вопрос методологии. Это еще и вопросы идеологии и геополитической борьбы. Реагируя на дискуссию о степени познаваемости гуманитарных феноменов, целесообразно обратиться к оценке А. Эйнштейна. Причина ошибок в политике состояла, согласно ему, не в непознаваемости политической сферы, а в том, что политика в тысячу раз сложнее физики.

Если все-таки исторически человечество в своем развитии прошло путь от неолитических орудий труда к освоению космоса, а теория управления продвинулась от примитивных систем принуждения древних деспотий к современным сложным управленческим технологиям, значит мир познаваем. Практика выступает как критерий движения на пути к истине. Значит познаваемы и общественные феномены. А если так, то из этой познаваемости общественных феноменов можно выстраивать и соответствующую управленческую рецептуру.

100