Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

И это важнее, логичнее, оптимистичнее и прогрессивнее, чем идеи фаталистического апокалипсиса. В социально-генетическом коде человечества гена автогибели, скорее всего, не заложено. Человечество всегда будет прогрессировать, несмотря на временные откаты, например в виде либеральных доктрин, доктрин общества потребления, эксплуатации низменных потребностей человека.

Здесь важна оговорка о двух принципиально разных подходах к теории государственной политики и управления. Один из них описательный, фиксирующий и, по сути, отказывающийся от активной конструирующей идеи. Этот подход не собирается бороться со злом и формировать позитивистскую государственную политику. Но есть иной, активно-деятельностный подход. В его рамках ценности, смыслы, высокие назначения человека пусть и выглядят как недостижимый идеал, тем не менее устанавливают цель деятельности и развития. Они настраивают государственное строительство, государственную политику на образ государства нравственного типа, генерирующего человечность, очеловеченность, а не расчеловеченность. Если настраиваться на эффективную, прозрачную и порядочную работу государственного механизма, то и ценности, и цели должны быть соответственными.

Вот, например, государственная экономическая политика. Можно так, как господин Мау, от имени Академии народного хозяйства заявить, что зарплата в России слишком высокая, она делает в пакете издержек Россию неконкурентоспособной для внешних инвестиций, поэтому цель экономической политики — сдерживать оплату труда. Но при этом мотивацию производительного труда не создать, демографические проблемы не решить, потому что и кушать, и лечиться, и учиться людям не на что. Такое целеполагание назвать прогрессивным затруднительно. Оно «прогрессивно» может быть только для собственника со сверхрентабельностью. Но его рано или поздно неизбежная социальная революция сметет.

Поэтому ценности развития должны быть осмыслены в явном виде. Валовый рост, но и пропорции развития (или качество роста). Производительность труда, но и социальный гуманизм. Интересы бизнеса, но и общества. Интересы общества, но и государства. Текущий прирост, но и долгосрочная устойчивость развития.

41

42

Устойчивый экономический рост

Цели–ценности

и развитие в долгосрочной перспективе

экономической политики

	Экономический рост					Качество
	(приоритеты)				экономического развития
	На основе					Управление
	воспроизводимых					пропорциями
	ресурсов					развития
						Ликвидация
	Устойчивый,
						диспропорции
	в долгосрочной
	перспективе
						Достижение
						необходимых
						пропорций

Социальный

Национальная безопасность,

гуманизм

национальные интересы

Демографические

Опора на внутренние

показатели

ресурсы

Уровень жизни

Интересы

государства

Уровень

развития

Территориальная

человеческого

целостность

капитала

Гуманистичность

Устойчивость

развития

Финансовая

обеспеченность

Суверенность

Военный

Экономический

Политический

потенциал

потенциал

потенциал

Рис. 17. Цели и ценности экономической политики

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

Частные интересы, но и национальные интересы и национальная безопасность.

Как формируется система целей государственной политики? Она порождается также в виде пирамидального разветвления, поскольку из высшей ценности, как наиболее агрегированной, категориально уплотненной цели всегда вытекает система связанных ценностей и целей.

Например, выдвигаемые в авторском подходе в экономической государственной политике цели — демографические показатели, уровень жизни, территориальная целостность, гуманистичность, суверенность, устойчивость, ресурсная обеспеченность, управляемость, пропорциональность — все носят позитивистский, светлый характер. Сама по себе цель на разных уровнях, коль скоро мы говорим о пирамидальной иерархии разложения, является сложносоставной функцией.

Фц = ΣСi × Пкi = С1 × П1 + С2× П2 + С3 × П3 + …

к ≠ 1

Фц

Y

П2

Y2

Y1

П1

Рис. 18. Система целей как сложносоставная функция цели

Конечная интегрированная цель развития обычно формализуется как линейная сумма целей (в количественном выражении), по обыкновению именуясь индексом. Например, развития человеческого потенциала (ИРЧП), конкурентоспособности (давосский ин-

43

Выпуск № 1(48)	Доклад

декс) и т. п. Но важно заметить, что каждая частная цель имеет свой весовой коэффициент, уровень значимости, который есть выбор политический, общественный. Его еще именуют приоритетностью, как видим, вполне выражаемой формализованно. А он, в свою очередь, в здоровом случае производен от ценностей. Разные приоритеты, которые этими весовыми коэффициентами устанавливаются, в сумме дают некую интегративную цель. Возникает очень важный вопрос балансировки частных целей между собой. Например, в структуре государственной экономической политики представлены разные ее направления: транспортное, минерально-сырьевое, информации

исвязи, агропрома, долговой политики, естественных монополий

ит. д., всего 33 направления. Каждое их них ставит какую-то свою цель, получает какой-то свой приоритет. Как установить приоритеты? Задача в целом заключается в том, чтобы максимизировать общий успех, но согласованно с частным целеполаганием.

Это классическая математическая задача по максимизации агрегированной функции цели в условиях ограниченных ресурсов и множественности иерархически соподчиненных целей. Она решается, просто политику и государственному управленцу, даже с гуманитарным образованием, всегда нужно иметь рядом специалиста с техническим, математическим, программным образованием. Политик или государственный руководитель говорит: сегодня народ мне наказал, что важнее всего демография, поэтому оборона может подождать — или еще что-нибудь вроде этого. Специалистпрограммист заложит весовые коэффициенты и выдаст решение по структуре государственного бюджета, например. Главное здесь вновь — государственная политика и госуправление должны быть не «искусством» и «ручным» управлением, а научно, многодисциплинарно обеспеченным делом.

Важно и необходимо использовать статистические, социологические, экспертные и опросные показатели. Они достаточно строги, если подходить к этому на основе строгих методов, о которых хотя бы нужно знать, что они существуют. А не с позиций комплиментарности руководителю или манипуляций в избирательных технологиях.

Строгие методы необходимы и при идентификации проблем. Довод типа «мне кажется», что причина в «этом-то», редко при-

44

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

водит к успеху государственного управления. А что может приводить? Достоверная идентификация проблем. Вызов в том, что после того, как цель обозначена, нужно выявить и доказать, что именно эта проблема является причиной, торпедирующей нашу цель. Методов идентификации много, и они все входят в класс задач на определение причинно-следственных связей. Вот как, например, выглядят проблемы экономической политики, отвечающие дереву целей экономической политики.

Это изрядно свернутая схема, потому что реально она включает десятки и сотни соответствующих квадратиков. Причинноследственные связи устанавливаются как минимум четырьмя путями: математическими методами корреляционного и регрессионного анализа, методом экспертной оценки, методом детерминированного моделирования (когда создается модель объекта управления) и на основе опыта и сравнения с сопоставимыми объектами управления.

Гуманитарию иногда кажутся страшными такие слова, но коэффициент корреляции — это всего лишь статистически выявляемый коэффициент при линейной (прямо пропорциональной) связи двух параметров: причина связана со следствием через коэффициент корреляции. Вот и все. Правда и причину, и следствие необходимо формализовать в количественном виде. Не всегда это доступно, скажем, когда нет прямых статистических данных. Но всегда доступна количественная экспертная оценка и, соответственно, указанная трудность преодолима всегда.

Если причина растет, то растет следствие, главное — что во времени наблюдается синхронизм. Наблюдая динамические ряды, например рождаемости, причину иногда усматривают в пьянстве. Однако резкий сброс рождаемости с 1991 г. не сопровождался резким ростом пьянства. Есть ряд тонкостей, влияющих на уровень доказательного потенциала корреляционного аппарата, но как минимум он дает необходимую компоненту утвердительного причинно-следственного доказательства. При этом в отличие от утвердительного доказательства в случае доказательства отсутствия причинно-следственной связи корреляционный анализ дает абсолютное свидетельство: и необходимое, и достаточное. Например, абсолютно доказывается, что монетарное сжатие

45

46

Ключевые вызовы и проблемы экономической политики

Отсутствие четкой

Отсутствие экономической стратегии государства (либеральная ловушка)

системы ценностных

целей: социальных,

государственных,

региональных,

структурных и

Перелиберизация

Сырьевая

Монетаризм

Накопление

прежде всего

государственного

ловушка

диспропорции

гуманитарных

управления

Инвестиционный

развитости:

– отраслевые

Недолгосрочный

дефицит

–региональные

характер

Пренебрежение

Урезанная структура

–структурно-

состоянием

и функции

Подавление

размерные

человеческого

государственно-

Избыточная

внутреннего

–социальные

капитала

экспортизация

спроса

управленческой роли

и системы

управления

Невоспроиз-

Рыночный и

Самоустранение

водимость

официальный

от

государственного

государственный

Дефицит

ресурсов

Дефицит кадров,

управления

управленческого,

отток капитала

пропорциями

научно-экспертной

поддержки властей

в т.ч. нормативно-

развития

правового

инструментария

Демонетизация

экономики

Проблема

Манкирование

статистики

Немотивированное

и мониторинга

высокотехнологическим развитием,

накопление

инновациями, деградация

структуры промышленности

Рис. 19. Проблемы государственной экономической политики, отвечающие системе ее целей

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

R 1	R –1		R = 0
	Y		Y
		Y
X	X		X
t	t		t

Характерные случаи сильной и отсутствующей корреляции (|R| =1 — полное доказательство причинно-следственной связи, R = 0 — связь отсутствует)

А	Б	А	Б
	1	С	2

А

3

Б

Рис. 20. Корреляционная связь как отражение возможной причинно-

следственной связи

денежной массы в стране на примерно 4 трлн долл. суверенных средств якобы в борьбе с инфляцией (платформа Кудрина и правительства России) является ошибочным и наносит невероятный экономический ущерб стране.

Очень важно еще одно замечание. В сложных системах множество факторов, ошибок измерения, шумовых воздействий, в силу чего вычленить доминирующие свойства, извлечь закон развития, чтобы на его основе прогнозировать и управлять, многим кажется невозможным. Это не так.

Проблема выделения сигнала в шумах или распознавания образа при искажениях этого образа — это классическая современная научная тема, без которой ни ракеты бы не летали, ни вооружения не стреляли, ни телевизоры бы не работали. Это элементарный вопрос методов статистического сглаживания и выделения сигнала из шумов.

47

Выпуск № 1(48)											Доклад
10
8
6
	f(x)	4
	y(x)
2
0
	–2									x
			0	5	10	15		20	25	30
Амплитуда сигнала = 1								Шум/сигнал		Коэффициент
										корреляции
								1		0,98
								2		0,921–0,929
								4		0,766–0,781
								6		0,63–0,648
								8		0,514–0,527
								10		0,416–0,47

Рис. 21. Выделение закономерностей в шумах

Даже когда шум в 10 раз больше самого явления (сигнала) — методы сглаживания все равно позволяют увидеть, что корреляция достаточно ощутимая.

Очень важен способ объективного установления направленности стрелы причинно-следственной связи, учитывая, что явления А и В могут меняться местами. И заранее неизвестно, что есть причина, а что следствие. Больше того, они действительно могут меняться местами в практике государственного управления. Тем не менее существует способ это установить. Введя сдвиг по времени двух известных реализаций, процессов, которые мы хотим соотнести с точки зрения причины и следствия, посчитаем коэффициент корреляции в зависимости от этого временного сдвига.

В зависимости от того, в каком квадранте окажется пик корреляции, следует вывод о том, какой процесс есть причина, а какой — следствие. Этот простой способ дает важнейшие возмож-

48

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

Коэффициент

корреляции

+1

II

I

–Δt	Y X	X Y	+Δt
	1
	2	–1
Δt	t

Рис. 22. Типовой вид корреляционной связи в зависимости от направления причинной связи двух процессов

ности государственному политику, проектанту и управленцу. Например, отвечать на немаловажный вопрос: почему распался Советский Союз? И что сделать, чтобы по этому же сценарию не распалась Россия?

Сопоставление качества государственного управления и объемов грузооборота в стране, т. е. состояния транспортной отрасли, и качества геополитической деятельности государства и ряда других государственных политик позволяет доказательно вычленить те сферы государственной ответственности, снижение качества управления в которых определило развал, т. е. может считаться причиной развала СССР. В то же время выявляется ряд сфер, которые относительно заметное время держались даже после развала страны, обладая самодостаточным потенциалом «плавучести».

Транспортный комплекс после того, как обвалилось качество госуправления, еще держался, потому что он был един в производственном комплексе, самоорганизован (его и 20 лет спустя по либеральным формулам еще до конца не развалили). А вот качество

49

Выпуск № 1(48)														Доклад
	8		Грузооборот										8
			Качество государственного управления											управления,
	7												7
т	6												6
Грузооборот,млрд	5												5	ед.
	4												4
														усл.
							Δt
	3												3	государственного
	2												2
														Качество
	1												1
											год
	0	1975		1980		1985				2000			0
	1970							1990	1995		2005	2010
	усл. ед.
	8
	7
	6
	5
	4									Δt
	3
	2
	1
	0												год
	1850		1870		1890		1910	1930	1950	1970	1990	2010
		Масштаб геополитической адресации государственной
		идеологии
		Качество государственного управления

Рис. 23. Предложенный метод выявляет, что есть причина,

а что следствие

50