Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

ния — это показатель и цель гармонии как безусловной ценности, которая достигается только в балансе конфликтов интересов. И это обстоятельство имманентно сложной социальной системе.

Цель и ценность — вещи, в общем, близкие. Ценность — это на самом деле тоже цель человеческой деятельности (не только созерцания, но достижения в деятельности), при этом критически и жизненно важная. На примерах можно видеть, что это такое: не просто ценность эстетизма, не просто ценность мотивации, хотя такие ценности есть и у государственных деятелей и политиков, а ценности, которые отвечают потребностям человека.

Проблема в обсуждаемом контексте — это не просто что-то неприятное, это препятствие на пути достижения поставленных целей. Проблема производна от цели. В такой постановке если нет цели — то никакие проблемы определить невозможно или они будут совершенно необоснованны.

А управленческая задача — это постановка вопросов о преодолении препятствий. Что нужно изобрести, сделать, предпринять, решить, поменять в чем-то где-то, чтобы преодолеть проблему как препятствие, убрать это препятствие и продвигаться к поставленнойцели.Воттаковаалгоритмизированнаяуправлениемсмысловая нагрузка этих основных категорий. На практике же в официальных документах путаница с этими базовыми понятиями повсеместная.

Потребности человека, которые опосредуют его ценности

ицели (напомним: «желаемые характеристики…»), бывают разные по значимости. Есть первичные потребности: если человек не кушает, если он не имеет жилья или он не лечится — он просто умрет и все остальное исчезнет. Потребности бывают материальные и нематериальные. Надо четко понимать, что человек отличается от животного и часть потребностей совпадающих вовсе не отменяет часть потребностей, не совпадающих у человека

иживотного. Потребность формирует либо рефлекторный, инстинктивный, либо осознанный, разумно воплощаемый психологический импульс, который есть интерес, именно он мотивирует человека на деятельность.

Это установка, это намерение, оно воплощается в движении к цели. Я хочу, я должен, мне нужно, я чувствую… Из точки А прийти в точку Б. Говоря о целях, нужно помнить, что это некое уда-

21

Выпуск № 1(48)			Доклад
	Ценность		Мотивация
	Потребность
			Интерес
	Результат		Цель
			Проблема

Задача

Управление

Рис. 7. Психолого-деятельностный генератор цели

ленное во времени состояние того самого количественного параметра, к которому надо прийти. Но это означает, что обязательно существует стартовое состояние, статус-кво, и если оно достоверно неизвестно, то говорить о движении к цели затруднительно, потому что невозможно знать, как к ней прийти. Куда идти — ясно, а откуда — нет. Целеполагание всегда связано с описанием алгоритма, траектории перехода. Именно в этом управление и заключается. Поэтому описание стартового состояния — это неотъемлемый элемент целеполагания.

Понятие ценности, цели, проблемы, задачи и средств находится в непростом иерархическом смысловом взаимоотношении.

Ценности и цели, цели и задачи, задачи и средства могут меняться местами. В государственной политике и управлении принципиально наличие двух этажей: властно-политического и властно- административного.Онисубординированы.Ценностныецели—это в основном прерогатива властно-политического этажа, а вот административные, технические цели — они ниже положены, они могут содержать в себе иные ценности. Приведем пример. Ценность демографической политики — «народ должен прирастать». Техническая же цель, административная цель — профинансировать систему здравоохранения, чтобы побороть заболеваемость и уменьшить смертность. Разница существенна. Народ должен прирастать — ценностная цель верхнего уровня, профинансировать здравоохранение или построить сотню больниц — цель нижележащего уровня. И то

22

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

Ценность

Ценностная

Ценностная

Ценностная

цель

цель

цель

Операционная цель

Операционная

Операционная

(административная,

цель

цель

техническая)

ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА ЗАДАЧА

средства средства средства средства средства средства

Рис. 8. Иерархия понятий

и другое — цель. Но по отношению к цели более высокого уровня вторая выступает как средство или как постановка задачи для преодоления проблемы заболеваемости как фактора смертности. В свою очередь, чиновник, который находится на административном уровне, может не помнить, не знать о высокорангированных ценностных целях и полагать, что основная цель — это административная, которая перед ним поставлена. Часто это замещение действительно происходит и часто — небезболезненно. Вот еще пример.

Реформы отношений собственности в России в девяностые годы. Уникальные реформы. Ценностной целью было повысить эффективность национальной экономики за счет изменения отношений собственности, производства, распределения, потребления. Целью технической, административной было приватизировать бывшую государственную собственность форсированными темпами, на уровне 10–20–30–50–70% от полного объема. Была даже такая административная цель (Указ Ельцина) — за два месяца изменить организационно-правовой статус всех предприятий агропромышленного сектора — тогда это были колхозы и совхозы. То есть «расколхозить», «рассовхозить» — и все за два месяца. В тридцатые годы, когда «тоталитарный, красно-коричневый, преступный», с точки зрения некоторых современных интерпре-

23

Выпуск № 1(48)	Доклад

таторов истории, большевистский режим крестьянскую общину и единоличников превращал в колхозы и совхозы, такие темпы не снились. Так вот когда цель государственной политики превратилась в «за два месяца “расколхозить”», то увеличения эффективности национальной экономики не произошло — его до сих пор не произошло. Замещение ценностной цели целью административной торпедировало ценностную цель. Реформы стали самоцелью. Цена вопроса — не меньше, чем провал экономических реформ России, не приведших еще даже к полному восстановлению макроэкономических показателей России двадцатилетней давности.

К сожалению, в практике современного государственного управления про ценностную часть управленческого цикла попросту забывают. Даже не просто забывают — ее элиминируют из цикла государственного управления. Об этом говорят цитаты из официальных современных документов.

Если происходит замещение административной целью ценностной, то ценностная, наиболее вероятно, будет торпедирована. Позитивный, прогрессивный план развития страны достижим не будет. Таким образом, нельзя путать ценностную цель с операционной, административной целью.

Нельзя путать цель и задачу, но это также часто происходит не только в кандидатских диссертациях, но и в государственных программных документах развития. Четким смысловым нагружением важных смыслообразующих исходных позиций как бы пренебрегают.

Приведем примеры, актуализирующие сделанный экскурс. Возьмем фрагмент из Указа Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». Это документ высокого ранга, который проектирует государственную политику.

Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, ор-

24

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

ганизаций и граждан Российской Федерации по обеспечению условий для

устойчивого демографического развития страны постановляю:

1. Общие положения

Демографическая политика Российской Федерации направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе

демографической ситуации в стране.

3. Цели, принципы, задачи и основные направления демографичес-

кой политики Российской Федерации на период до 2025 года

Целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются стабилизация численности населения к 2015 году на уровне 142–143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, к 2025 году — до 75 лет.

Достижение целей демографической политики Российской Федерации

взначительной степени зависит от успешного решения широкого круга задач социально-экономического развития, включая обеспечение стабильного экономического роста и роста благосостояния населения, снижение уровня бедности и уменьшение дифференциации по доходам, интенсивное развитие человеческого капитала и создание эффективной социальной инфраструктуры (здравоохранение, образование, социальная защита населения), рынка доступного жилья, гибкого рынка труда, улучшение санитарноэпидемиологической обстановки.

Основными задачами демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются:

сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего

втрудоспособном возрасте от внешних причин; (м.б. ЦЕЛЬ?)

сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями

(Пример путаницы понятий)

Указ начинается самым главным. «В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов го-

25

Выпуск № 1(48)	Доклад

сударственной власти субъектов… по обеспечению условий… устойчивого демографического развития…» Что написано? В целях консолидации усилий органов. Цель поставлена Указом Президента, причем в первой же строке. Цель номер один — это «консолидация усилий федеральных органов». Какого типа эта цель? И цель ли это или средство? Допустим, что все же цель. Но ведь написано не «в целях прекращения вымирания страны, увеличения прироста народонаселения, народосбережения». Написано нечто иное. Но это не все. В этой же фразе написано: «По обеспечению условий». То есть еще одна, некая операциональная цель появилась, а именно —создать некие условия, и конечно, это техническая цель. И номером три, по крайней мере в отношении последовательности появления, значится: «…устойчивого демографического развития страны…». Что такое демографическое развитие, отсюда не вытекает. У китайцев, например, демографическое развитие — это сокращение рождаемости. Что такое «устойчивое» — тоже не вытекает. Мы видим, что иерархия — ценность, цель, задача, средство и т. д., здесь попросту отсутствует.

Но идем дальше по тексту и почти сразу наталкиваемся на следующее: «…демографическая политика Российской Федерации направлена на…». «Направлена на…» — это что? Так это именно указание на цель. Опять цель? Читаем, на что именно направлена политика: «…на увеличение продолжительности жизни населения…». Согласимся, что это действительно ценностная вещь. «…сокращение уровня смертности…» — согласимся, ценность, «…рост рождаемости…» — согласимся, что ценность. Но вот «… регулирование внутренней и внешней миграции…» — это что? Ценность, цель или средство? Конечно, средство. Но в каком ряду стоит? В ряду ценностных целей. Авторы документа не различают этого.

Дальше: «…сохранение и укрепление здоровья населения, улучшение на этой основе демографической ситуации…». Сохранение и укрепление здоровья — да, это цель, ценностная цель, но далее — «…улучшение на этой основе демографической ситуации…»: только что говорили об устойчивом развитии, теперь говорим об улучшении ситуации. Так устойчивое развитие или улучшение ситуации? Дальше идем, это уже пункт третий — и все это

26

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

в одном и том же документе. Читаем: «…целями демографической политики… является стабилизация численности населения…».

Итак: устойчивое развитие, улучшение ситуации, а теперь — стабилизация численности. Ну хорошо, в принципе это ценно — прекращаем вымирание, стабилизируем численность. Хотя почему цель не прирастание населения? Непонятно. Потом написано: «…и создание условий для ее роста…». Цель — это создание условий. Создание условий — это цель, это задача или это средство? Ясно, что это средство, но почему оно в ряду целей?

Дальше: «…а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни…». Ожидаемая продолжительность в формуле повторена, но рождаемости и смертности почему-то уже нет, миграции тоже почему-то нет. А что такое «качество жизни»? Абсолютно неопределенное понятие, сложнейшая категория, начиная с того, что… что есть жизнь в этом контексте.

Вопрос очень ответственный. И пример — вновь к пренебрежению базовыми смыслами. Цитата из одного из проектов современной Государственной Думы: «…Человеческая жизнь начинается в момент отторжения плода от материнского организма…». Так что такое человеческая жизнь? А тут качество жизни ставится как цель.

В важнейшей государственной политике, результат которой — человеческие жизни, — цели, ценности, средства — все перепутано. Введены непонятные, неопределенные и при этом важнейшие вещи, такие как качество жизни. Как эти госуправленцы собираются повышать качество жизни, если неизвестно, что это такое? Как мониторировать результат повышения качества жизни, если неизвестно, что это такое? Подобный документ, даже если кто-то захочет, реализовать невозможно. Чаще всего документы при таком методологическом подходе и качестве этого уровня являются формально написанными и их и не собираются выполнять.

История со «Стратегией–2020» приблизительно такая же. В ней отсутствует необходимая управленческая атрибутика.

Необоснованные цифры. Пожелания. Отсутствие адекватного анализа статус-кво. Отсутствие проблемного перечня. Отсутствие адекватных диагностированным проблемам управленческих решений.

27

Выпуск № 1(48)	Доклад

Документ не является управленческим и повлиять на достижение заявленных показателей развития не может.

Документ является отражением неолиберальной доктрины и в наиболее явных реализуемых целеуказаниях устремлен к продолжению этой доктрины.

Концепция в принципе нереализуема, некорректируема и должна быть полностью пересмотрена.

Обязательная управленческая атрибутика программных документов

ценности			цели
										ресурсы,
						задачи		решения		программы,
										календарь
		проблемы

– фрагментарны, несистемны или отсутствуют

Рис. 9. «Стратегия–2020» как управленческий документ

Вывод: либо госуправленцы не собираются ее реализовывать, значит, обманывают население в предвыборной риторике, либо искренне хотят это сделать, но невежественно построенный документ не позволит им это сделать: его невозможно реализовать, его невозможно контролировать, его невозможно корректировать.

Но вернемся к демографической политике. Что в нем о задачах? Читаем документ дальше: «…основными задачами демографической политики являются: сокращение уровня смертности…» — но ведь только что, несколькими абзацами выше, написано, что сокращение смертности является целью, а теперь это уже задача. Но ведь задача, вспомним, — это постановка вопросов о преодолении

проблем, чтобы реализовать цель.

Основными задачами демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года являются:

сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от внешних

причин; (м.б. ЦЕЛЬ?)

сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление

репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

28

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание

условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня

заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями;

улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов;

повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет

рождения в семьях второго ребенка и последующих детей; укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-

нравственных традиций семейных отношений;

привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического

развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

(Пример путаницы понятий)

Значит, вопросов не будет задано, задачи не будет поставлено, в этой связи задачи не будет решено, управленческого решения не будет сформировано, и… цель, конечно, достигнута не будет, что на практике и наблюдается. Такова цена пренебрежения научной технологией формирования государственной политики и управления.

Но этот пример — только вершина айсберга. Программирующие вроде бы развитие России государственные документы практически все построены именно на таком уровне качества. Анализ включал несколько сотен документов высокого ранга.

Их управленческое содержание характеризуется следующим обобщающим вердиктом.

В чем причины такого удручающего положения дел? В самом начале было констатировано, что даже обучение студентов на факультетах государственного управления в сегодняшней либеральной традиции осуществляется в презумпции государственного управления как администрирования, и не более того. А вот кто и как должен готовить документы и планы управления, на основе которых это самое администрирование должно происходить, —

29

Выпуск № 1(48) Доклад

Таблица 1

Уровень принятия российских доктринальных документов с 1992 г. по 2010 г.

			Форма принятия
Вид документа	Всего	Федеральныйзакон	ПрезидентаАкты ФедерацииРоссийской	ПравительстваАкты ФедерацииРоссийской	Ведомственныйакт	палатАкты СобранияФедерального
	принято
Доктрина	9	—	6	2	1	—
Программа	405	4	27	340	34	—
Концепция	259	—	18	126	115	—
Стратегия	36	—	4	17	15	—
Основные направления	85	—	—	17	58	10
Политика	22	1	21	—	—	—

это фигура умолчания. Действующий же эшелон управленцев собран по принципу идеологической верности идеям либерализма: «Государство вообще ничем управлять не должно». Все якобы отрегулирует рыночная саморегуляция. Вот в такой квалификационный тупик попала Россия, качество государственного управления в которой становится все хуже.

В технологии формирования государственной политики и управления есть еще ряд важных этапов и методов.

Выбор решений в рамках государственной политики проводится в поле интересов субъектов общественных отношений.

Любая политика, в особенности государственная, осуществляется при взаимодействии трех принципиальных классических субъектов. Это индивид (человек, гражданин), это общество и промежуточные группы — человеческие общности, и это государство.

30