Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

Политика, управление, ценности: соотношение понятий

С.В. Володенков, кандидат политических наук

Возможно, меня тоже поразила либеральная зараза; но, на мой взгляд, сегодня соотношение таких категорий, как политика

иуправление все-таки неоднозначно и до конца не определено. Существует достаточно много концепций относительно соотношения политики и управления, начиная с дихотомической концепции В. Вильсона, разделявшего политическую и административную составляющие в деятельности высших государственных институтов власти, продолжая функционалистской концепцией, применявшейся в СССР в советское время по формуле «партия руководит, Советы управляют», и заканчивая целым рядом менеджеристских концепций, о которых сегодня мы уже говорили.

Всоответствии с такого рода концепциями, государственное управление не сильно отличается от корпоративного управления. А политика — это один из видов управления, обладающий определенной спецификой. Есть и альтернативный концепт — концепция политических сетей. Так что концепций очень много.

По большому счету, мне кажется, что у нас существует неоднозначность в понимании данного вопроса, и однозначно сформулировать отношение к политике управления невозможно. Я придерживаюсь совершенно другой концепции — об этом писали

иБуренко, и Франчук по поводу того, что политика — это детялеьность по выбору цели, а управление — это реализация политически выбранной цели. Опять-таки, это все дискуссионно. Стоит отметить, что соотношение политики и управления во многом зависит от той системы ценностей, которую сегодня докладчик рисовал в виде гробика. Сама парадигма понимания возникает в этой системе ценностей, от которой зависит соотношение политики и управления. В то же самое время политика и управление во многом на эту систему завязаны.

Хотел бы отметить — здесь это мельком прозвучало, — что в России всегда был важен в рамках государственного управления

101

Выпуск № 1(48)	Выступления

субъективный фактор лидера. Насколько он учитывается в современных подходах и формулах, мне остается не до конца понятным. Так же не совсем понятно, насколько этот фактор лидера стоит учитывать? Мне кажется, что в системе российских ценностей этот субъективный фактор присутствует. Не случайно я задал Степану Степановичу вопрос о возможности эффективного управления, когда субъект и объект имеют разные системы ценностей. Когда мы говорим только о государстве, на нынешнем этапе развития данный подход, наверное, уже несколько устарел. Мне кажется, необходимо рассматривать двуединую систему государства и общества, где наличие согласованных систем ценностей и координат у государства и общества позволяет данной системе функционировать эффективно и оптимально. Строго говоря, именно на противоречиях между системой ценностей у государства и общества

ирождаются те конфликты, которые мы видим на протяжении последних десятилетий, и особенно в последние годы. Возникает определенная опасность. Если мы говорим о том, что конфликты, революции рождаются в результате достижения некой крайней стадии противоречий между системой ценностей государства

иобщества, то появляются две потенциальные угрозы. Можно извне влиять как на систему ценностей субъекта управления государства, так и на систему ценностей представителей этого общества, причем не революционно, а мягко. И мы сегодня видим, как осуществляется достаточно сильное внешнее давление на систему ценностей общества с целью приведения в категоричное несоответствие двух систем ценностей — государства и общества как такового. Это является основным проблемным моментом в нашей стране. Ведь даже если мы и сформируем государственную власть с необходимой для России системой ценностей, такая власть может быть не понята и не принята обществом, которое подвергается сегодня мощному манипулятивному воздействию извне.

Резюмируя скажу, что система соотношения политики и управления на сегодняшний день до конца не сформулирована. Каким будет это соотношение, во многом зависит от той системы координат, той системы ценностей, которая будет в нашем государстве в дальнейшем преобладать, либо будет приниматься всеми сторонами.

102

А что если попробовать сравнить конкурирующие парадигмы?

С.Г. Кара-Мурза, доктор химических наук

Входе обсуждения доклада от методологии мы отошли к практике государственного управления, затем к политике, геополитике… А тема-то у нас — политика и управление как категории современной российской и гуманитарной науки. Именно науки! Если достигнем договоренности в рамках этой темы, это будет влиять на все темы семинаров, которые последуют далее. Каждая тема будет определяться в зависимости от того, в какой парадигме докладчик будет делать свой доклад, как он представляет себе данные категории.

Вестественных науках расхождения когнитивных структур разных исследований вполне надежно обнаруживаются с помощью ряда индикаторов. После того, как эти расхождения достигают критического порога, явно признается, что исследовательское сообщество расщепилось, и поэтому представителям разошедшихся фракций бесполезно друг с другом спорить и даже ходить друг

кдругу на совещания и конференции. Это все равно как коперниканцам спорить с приверженцами геоцентрической системы.

Так произошло и у нас в генетике: поначалу было одно сообщество, но шаг за шагом две его части начали расходиться, и пришлось их административно разделить, а некоторые даже погибли в результате такого конфликта. Хотя и те, и другие считали себя генетиками. А у нас в данном случае речь идет не о естественных науках, а о гуманитарных. Значит в когнитивную структуру включены ценности. Но споры о ценностях не решаются ни логикой, ни мерой. Поэтому, если мы разошлись между собой в ценностях на критическое расстояние, в принципе полезно было бы не обличать противную сторону, а беспристрастно описать эти две конфликтующие когнитивные структуры.

У нас в обществе действительно конфликтуют (но при этом и сосуществуют) две очень разные парадигмы. Различия видны, даже если их описать очень грубо. Очень далеко разошлись! Опи-

103

Выпуск № 1(48)	Выступления

сать эти две системы было бы полезно хотя бы потому, что сейчас государственное управление и государственная власть то и дело смешивают эти две системы и принимают решения в наихудшем варианте. Во многом из-за отсутствия «карты» этих двух когнитивных структур. Власть и управление не могут использовать познавательные средства ни одной из двух систем, потому что они несовместимы — полученное с их помощью знание «взаимно уничтожается». Это происходит сплошь и рядом.

Из истории науки известно, что бесполезно атаковать другую парадигму. Надо своими плодотворными результатами привлекать новых и новых сторонников, особенно из числа молодежи. Мне кажется, такие возможности у нас есть. Перед нами непаханное поле. Я прочитал два учебника по своему курсу «Государственная информационная политика», но в них по сути вообще не говорят о политике — пишут о формировании материально-технической базы информации, об Интернете и доступе к информации, но суть политики со всеми ее актуальными противоречиями и конфликтами — исчезает.

Я думаю, можно попробовать скооперироваться двум нашим разошедшимся сообществам и выполнить такую описательную работу наших познавательных систем, выявить их различия. Это было бы очень интересно.

Актуальность комплексного и парадигмального анализа категории «государственная политика и управление»

Ю.В. Ирхин, доктор философских наук

Хочу поблагодарить докладчика и отметить актуальность рассмотрения поставленной на семинаре проблемы государственной политики и управления как базовой категории современной российской гуманитарной науки и преподавания.

Особенность категорий гуманитарной науки как предельно общих понятий заключается в том, что они входят составной

104

Ю.В. Ирхин. Актуальность комплексного и парадигмального анализа…

частью в категориально-понятийный аппарат всех отраслей научного знания. Это делает возможным взаимообмен научными достижениями в рамках различных наук, теорий, концепций. Предлагаемая для анализа категория «государственная политика

иуправление» справедливо позиционируется как одна из фундаментальных и предельно широких категорий гуманитарного знания. Во-первых, она представляет собой качественно новое категориальное образование, включающее две «самостоятельные» категории — «государственная политика» и «управление». Вовторых, категория «государственная политика и управление» является интегрирующей и сложносоставной. Она предусматривает понятийную интеграцию, аналитику и «операционализацию» достижений более 15 управленческих наук. Эта сложносоставная категория предполагает комплексное использование интегрированных с ней ряда базовых категорий и многих понятий. В-третьих,

целесообразен анализ этой категории в составе категориальных гуманитарных и, особенно, политологических рядов: «политика» — «политическая власть» — «политическая жизнь» — «политическая сфера» — «политическое устройство» — «политическая система общества» — «политический режим» — «политическое управле-

ние» — «государственное управление» — «государственная политика и управление» — «политические процессы» — «политические ценности» — «политические идеологии» и т. д. В-четвертых, категория «государственная политика и управление» должна рассматриваться в тесной связи с теориями глобального управления, неоинституциональными, постбихевиоралистскими и современными электронно-коммуникативистскими и смысловыми подходами. В широком, ценностно-управленческом смысле категория «государственная политика и управление» приобретает парадигмальное значение. В-пятых, категория «государственная политика

иуправление» может (и должна) рассматриваться как алгоритм взаимосвязанных понятий, задающийся звеньями как ценностного (нормативного) выбора, так и управленческой логики. В этой связи весьма актуальны взаимосвязи как аксиологического, так

исобственно управленческо-технологического подходов.

Аксиологический подход предполагает выделение этапа анализа управленческих и социальных ценностей, целеполагания,

105

Выпуск № 1(48)	Выступления

приоретизации, актуализации проблем, постановки задач, характеристики субъектов, их интересов, конфликтов этих интересов, ресурсных потребностей при решении проблем и т. д. В управленческо-менеджерской логике акцентируется этап синтеза, т. е. конструирования, нахождения решений, увязывания их в программы, согласования по ресурсам, исполнителям, времени и др. С управленческой точки зрения, политическая система общества представляет собой взаимодействие властноуправляющего центра (институционально-нормативные подсистемы) и подсистемы политического участия. Такой центр осуществляет управление политической системой, организует субъектов политики, не являющихся носителями власти, на политические действия по поддержке системы, стремится учитывать деятельность политической оппозиции. Речь идет о центре (центрах) принятия политических решений (ЦППР) и о лицах, принимающих решения (ЛПР), а также контролирующих их последующее осуществление. Целесообразно выделять во властноуправляющем модуле ряд совместимых подотделов (блоков). Среди них: блок обработки данных, поступающих в политическую систему; центр принятия политических решений; блок памяти и ценностей, где происходит дополнительное преобразование поступающей информации; блок реализации принятых решений (эффектор).

Определяющее значение в государственном управлении имеет принятие политического решения — выбора одного из нескольких возможных вариантов политических действий — и дальнейшая его целенаправленная реализация, налаживание соответствующей работы государственных органов, использование на стадии реализации решений новых или дополнительных средств. Обязательным элементом современного государственного управления является использование системы обратной связи, возможности постоянной проверки процесса реализации управленческих стратегий. (Основные фазы управленческого процесса принятия решений представлены в таблице). Составной частью политического менеджмента является подбор и расстановка квалифицированных кадров, их подготовка и переподготовка, формирование современной инновационной управленческой культуры.

106

Ю.В. Ирхин. Актуальность комплексного и парадигмального анализа…

Таблица

Основные фазы управленческого процесса принятия решений

№	Фаза		Содержание
1	Построение	полити-	Определение приоритетных общественных про-
	ческой повестки дня		блем и включение их в официальную повестку пу-
			бличной политики государственных органов
2	Ф о р м у л и р о в а н и е		Агенты процесса принятия решения формулиру-
	проектов	государ-	ют ряд альтернативных его вариантов для преодо-
	ственного решения		ления общественной проблемы, которые проходят
			отбор и обсуждение
3	Утверждение публич-		Утверждение и легитимизация государственного
	ного решения		решения на основе официальных процедур рас-
			смотрения, обсуждения, согласования, голосова-
			ния и промульгации
4	Реализация	государ-	Реализация решения административными органа-
	ственного решения		ми государственного управления и параллельный
			контроль за ходом его исполнения со стороны
			центра принятия решения
5	Оценка результатов		Оценивание итогов, результатов и последствий ис-
	осуществления пуб-		полненного решения с точки зрения достижения
	личного решения		целей, ценностных результатов, уровня издержек
			и адекватности средств

Аналитико-управленческий подход к рассмотрению политической системы общества основывается, в частности, на изучении сложной сети отношений «обмена» информацией, ресурсами и «тактиками» (линиями поведения) как внутри, так и вне ее. В этой связи целесообразно выделение в структуре-композиции политической системы ряда ключевых элементов. Среди них: господствующая группа; административный аппарат; социальный порядок; социальные массы и доминанты поведения. Особую роль играют властные группы и организации: президент и его окружение, органы государственной власти, крупные бизнесмены, группы давления и др.

Господствующая группа (группы) рассматриваются по основным секторам — политический, правоохранительный, экономи-

107

Выпуск № 1(48)	Выступления

ческий, военный, идеологический, а также организационных интересов; ее системные характеристики: уровень согласованности стратегических действий, сплоченности, легитимности, компетентности в принятии стратегических и важных тактических решений, их эффектности и др.

Административный аппарат анализирует системные характеристики: уровень управленческого планирования, организации

иконтролируемости управления, его эффективности, координации, взаимодействия (внутреннего и внешнего), поддержания

иоптимизации системных характеристик, коррумпированности

идр.

Социальный порядок — рассматривается по секторам: политический, правовой, экономический, ценностный, идеологический; его системные характеристики — уровень целостности, политических и экономических рисков, социальной аномии, криминогенности, терроризма и др.

Социальные массы — рассматриваются по следующим секторам: материальный уровень, социально-групповое и этническое структурирование, политический статус, административный статус, социетальное сознание, социальная активность. Системные характеристики: обеспечение жизненных стандартов, их совместимость с правами человека, с поддержанием здоровья и воспроизводства человека, уровень вовлеченности масс в политические акции, характер коллективного сознания (демократизм — авторитаризм, этноцентризм, патриотизм, конфликтность и др.).

Доминанты политического поведения — рассматриваются по секторам: политика, экономика, уровень развития СМИ, социальные группы, кластеры, ценности, идеологии. Системные характеристики: характер политического участия, рациональное, нерациональное и псевдорациональное политическое поведение, политические установки, партийные приоритеты и идентификации и др.

В завершение следует отметить, что своеобразной ценностноморальной матрицей государственной политики и управления является их нравственная основа, которая рационализируется в соответствующих этических кодексах. В современных условиях этический режим, его качество выступают как понятие и мера

108

В.Н. Лексин. О функционально-аксиологическом подходе к разработке…

государственной политики управления. Об этом свидетельствует, в частности, опыт конфуцианских стран Дальнего Востока, где рациональное, конкурентоспособное в условиях глобализации управление, основанное на конфуцианских (национальных) ценностях, дало долговременный положительный управленческий эффект — стабильное социально-экономическое развитие, в ходе которого создаются предпосылки для постиндустриального генезиса этих обществ.

Вопрос (Н.Н. Клюев):

На Дальнем Востоке, включая и наше Приморье?

Ю.В. Ирхин:

Я имел в виду зарубежный ареал конфуцианских стран — Китайскую Народную Республику (2-е место в мире по ВВП), Республику Корея (14-е место), Республику Китай (Тайвань) (19-е место), синтоистско-буддийско-конфуцианскую Японию (3-е место в мире по ВВП) и др.

О функционально-аксиологическом подходе к разработке и реализации государственной политики

В.Н. Лексин, доктор экономических наук

Я выступаю как потребитель тех положений, которые прозвучали в докладе, и попытаюсь оценить услышанное именно с этих утилитарных позиций. Дело в том, что мне, как и многим из нас, приходится в процессе преподавания употреблять слово «политика» (в моем случае чаще всего применительно к социальной, демографической, национальной и региональной политике). Мои слушатели — поступившие в магистратуру Высшей школы экономики хорошо образованные специалисты, уже понявшие, что современная политика — это или «грязное дело», или абсолютно неформализуемые результаты чьей-то теневой деятельно-

109

Выпуск № 1(48)	Выступления

сти, — отчасти недоумевают, когда я, в полном согласии с идеологией Центра проблемного анализа, начинаю излагать нечто иное. Я пытаюсь объяснить, что, во-первых, государственную политику нужно трактовать как особый вид профессиональной деятельности властных институтов, в положении о которых разработка той или иной государственной политики обозначена как их первейшая обязанность (иногда я позволяю себе для убедительности зачитывать положение о каком-либо федеральном министерстве). Во-вторых, я объясняю, что целью разработки любой государственной политики должно стать регулирование общественных отношений в конкретной сфере жизнедеятельности, а также отношений государства с другими странами, исходя из общественно разделяемых доктринальных положений о долгосрочных ценностях и интересах государства и его граждан. В-третьих, я объясняю, почему в современной России так понимаемую государственную политику не разрабатывают, а следовательно, и не реализуют ни Министерство экономики, ни Министерство финансов, ни Министерство регионального развития, а занимаются этой тематикой лишь ученые.

У меня и моего коллеги А.Н. Швецова был опыт подготовки проекта федерального закона об основах организации разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации. Весь закон был ориентирован только на одно — на основе каких принципов и (в соответствии с ними), по каким технологиям следует разрабатывать эту самую региональную политику. В двух слушаниях проект этого закона был одобрен Государственной Думой, на него были получены положительные отзывы от законодательных собраний субъектов РФ. Но во время заключительного, третьего чтения проект первого в России закона о том, что такое одна из государственных политик и какими должны быть процедуры ее разработки, обсуждения, согласования и т. п., был «зарублен» представителем Правительства РФ, который не мог уразуметь, зачем принимать законодательный акт, который должен был вводить не какой-то, например, конкретный налог, а регламентировать скрытый в министерских кабинетах сам процесс разработки той же налоговой политики. Это печальный, но, в общем, показательный опыт, свидетельствующий, что в современной России такого рода новации еще долго не будут востребованы.

110