137

необходимых предложений по их предупреждению, а также обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по результатам проверки.

Решения по итогам проверки, правовые акты, в форму которых они облекаются, могут выноситься не только при установлении недостатков и нарушений, но и в случаях выявления положительного опыта, т.е. служат способом его распространения.

Неотъемлемой частью контролируемой деятельности является последующий контроль за исполнением решений, рекомендаций, указаний, содержащихся в акте проверки, в изданных на его основе правовых актах, приказах, распоряжениях, т. е. умение провести практический контроль за тем, чтобы слово превращалось в дело. Формы такого контроля: ознакомление с результатами выполнения решений на месте; заслушивание и обсуждение докладов и сообщений руководителей, должностных лиц о реализации предложений; собрание коллектива организации по данному вопросу; получение письменной информации о выполнении решений.

Проверяя исполнение своих предписаний, контролирующие органы активизируют работу органов управления, помогают им повысить эффективность управления.

5.3 Система контрольных органов государственного управления. Механизм исполнения контрольных функций государства

Виды органов контрольной власти. Следует различать органы

неспециализированного и специализированного общегосударственного контроля. Президент как гарант конституции в ряде стран, подписывая закон, обязан установить его конституционность. Эту важнейшую задачу он выполняет наряду с другими не менее существенными полномочиями. Напротив, для конституционного суда в Германии, Италии или России функция проверки конституционности правовых актов является специальной формой его деятельности, хотя иногда могут выполняться и примыкающие к ней задачи (например, оценка правильности проведения выборов или референдума, проверка соответствия деятельности политических партий конституции). К особой ветви контрольной власти относятся как специализированные органы государственного контроля (осуществляющие его от имени государства в целом), так и те обособленные органы, для которых функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной. Примером может служить прокуратура в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических

138

странах. Она, как известно, не является органом исполнительной власти и, даже занимаясь возбуждением уголовных дел или участвуя в государственном обвинении (от имени государства), преследует в конечном счете цель соблюдения законности.

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д.

С точки зрения предмета контроля различаются органы надзора за конституционностью (например, конституционные советы) и законностью в целом (прокуратура в социалистических странах), с одной стороны, и органы, проверяющие также эффективность, целесообразность, добросовестность деятельности государственных органов, предприятий и учреждений (например, генеральный контролер) — с другой. По методам деятельности различают органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (ом-будсманы). Возможны и другие классификации, причем в зависимости от основания деления один и тот же орган может оказаться в различных классификационных группах.

В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности контрольной власти. Эти направления могут быть выделены лишь условно, в реальной жизни многие из них переплетены.

Первоначально возник и в дальнейшем получил широкое распространение контроль за конституционностью законов и иных актов, при этом с конституционных позиций, с точки зрения соблюдения закона, проверяются не только письменные документы, но иногда и некоторые действия (например, конституционность деятельности политических партий).

Существуют четыре основных вида органов судебного конституционного контроля: общие суды (последней инстанцией является верховный суд страны), конституционные суды, конституционные советы, судебные органы религиозноконституционного контроля.

Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права; США, Индии, Австралии и др., за исключением Великобритании, а также и ряде стран Латинской Америки. При рассмотрении судом уголовного, гражданского и иного дела любая сторона может заявить о неконституционности закона. Закон, признанный неконституционным, остается в сводах законов, он

139

не изымается, но не применяется судами, административными и другими органами государства.

При создании специальных органов судебного конституционного контроля некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов. Помимо подачи в конституционный суд специального иска (жалобы, ходатайства и т.д.) стороны в процессе в суде общей юрисдикции и сам судья, сочтя, что применяемый в ходе рассмотрения дела закон неконституцинонный, могут обратиться с этим вопросом в конституционный суд; на период его решения дело откладывается. Такая возможность предусмотрена и для судьи по российскому законодательству.

Другой гибридный элемент — создание в составе верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты конституционных гарантий и др.). В таком случае окончательной инстанцией является не верховный суд, а упомянутая палата, которая формируется особым образом и может включать не только судей, но и специалистов но конституционному праву (например, и Марокко). В палату можно обращаться непосредственно с иском о не конституционности закона с жалобой о нарушении конституционных прав гражданина и по другим вопросам конституционного права.

Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают уголовные или гражданские дела. Они, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к рассматриваемым вопросам.

Роль и место конституционного суда в системе разделения властей трактуется по-разному. Одни авторы считают его частью судебной власти (в ряде конституций нормы о нем содержатся в главах, посвященных судам). Рассмотрение иска (жалобы, ходатайства) в конституционном суде осуществляется по правилам особой, но все-таки судебной процедуры, решение принимается в совещательной комнате, куда посторонние не допускаются. Другие отводят конституционному суду особое место в системе разделения властей.

В отличие от общих и конституционных судов конституционный совет - это не судебный орган. Он может состоять не из судей и рассматривает вопрос о конституционности того или иного закона, правового акта, административного деяния, иного мероприятия не путем обсуждения в соответствии со строгими правилами судебной процедуры (хотя в некоторых странах ее элементы не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов совета по данному вопросу (доклад готовится по поручению председателя совета). Доклад обсуждают члены совета, свидетели, эксперты в совет не вызываются, состязательного процесса, по существу, нет (если не учитывать

140

возможность разных мнений членов совета). Это — «система досье», которая используется иногда и в некоторых органах, официально называемых конституционными судами (например, в Румынии, Тунисе, хотя в этих странах конституционный суд с точки зрения его деятельности больше напоминает конституционный совет). Конституционный совет, как и конституционный суд, обычно формируется на смешанных началах. Во Франции он состоит из девяти членов, назначаемых президентом, председателем сената и председателем нижней палаты парламента.

Суды и советы религиозно-конституционного контроля

созданы в некоторых мусульманских странах (Иран, Пакистан и др.). Они состоят частично из юристов, а частично из ученых-богословов и проверяют соответствие законов прежде всего Корану, а уже затем конституции.

Общий надзор за законностью в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических странах обеспечивает прокуратура. В России с 1999 г. она осуществляет контроль и за конституционностью. Прокуратура при обнаружении в актах и действиях государственных органов и должностных лиц признаков нарушения закона делает представление этому органу или должностному лицу с требованием устранить его. Если этого не происходит, прокурор обращается по подчиненности в вышестоящий орган прокуратуры, а тот в свою очередь — в вышестоящий орган (к должностному лицу) по отношению к тому учреждению, которое нарушает закон. При необходимости прокурор может обратиться непосредственно в суд, особенно если нарушение закона имеет признаки уголовного деяния.

Некоторые страны восприняли такой подход в ограниченном виде. Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму «публичного министерства». Согласно Конституции Колумбии 1991 г. публичное министерство возглавляется Генеральным прокурором, избираемым сенатом на четыре года. Генеральный прокурор наблюдает за исполнением Конституции, законов, судебных решении и актов администрации. Он следит также за осуществлением административных функций. Составной частью публичного министерства является публичный защитник (он прежде всего следит за соблюдением прав человека), выполняющий свои задачи под руководством Генерального прокурора.

В большинстве стран задачи прокуратуры ограничиваются расследованием определенного рода преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Однако деятельность прокуратуры и в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства.

141

В последние десятилетия во многих странах парламентами стали избираться (назначаться) особые должностные лица —

парламентские комиссары (омбудсманы), осуществляющие контроль в отношении соблюдения прав человека, в области охраны окружающей среды, равноправия языков, по делам армии и др. Такой контроль в отличие от прокуратуры проводится не только с точки зрения законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости.

Наиболее полно полномочия омбудсмана регламентирует Конституция Намибии. Помимо названных выше обязанностей на него возлагается также рассмотрение жалоб на чрезмерное использование природных ресурсов, на деградацию экологической системы, даже если такие действия совершаются не только публичными, но и частными институтами. Контроль омбудсманов в отношении частных организаций и лиц — это новелла в соответствующем конституционном законодательстве. Омбудсман действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе.

Коллегиальными органами, осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиций целесообразности, являются

Верховная палата контроля в Польше, Высшие контрольные управления в Чехии, Словакии. Согласно ст. 202 Конституции Польши 1997 г. «Верховная палата контроля является органом государственного контроля». Она подчиняется парламенту, действует на принципах коллегиальности и контролирует деятельность органов правительственной администрации, национального банка, других «государственных организационных единиц» с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии более узкие: они осуществляют контроль в отношении бюджета и государственного имущества69.

Особое место в сфере контрольной власти занимает финансовый контроль. Он осуществляется традиционными органами, например, министерством финансов. Это ведомственный контроль. Элементом контрольной власти он становится, на наш взгляд, только по мере создания специальных органов общего контроля за финансовой деятельностью правительства (исполнение бюджета), министерств, государственных учреждений, публичных предприятий. Такой деятельностью занимаются, как сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы этого рода. Речь идет о счетных палатах (например, в Австрии),

генеральных контролерах (в Колумбии), генеральных аудиторах (в

69 Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001. – С. 251257.

142

Нигерии) и других аналогичных органах и должностных лицах. В одних случаях они осуществляют только финансовый контроль (счетные палаты, суды счетов), в других финансовый контроль является лишь одной из сторон их деятельности, но, пожалуй, важнейшей (генеральные контролеры). Расширение их полномочий (особенно генеральных контролеров) становится тенденцией. В соответствии с Конституцией Бангладеш 1972 г. «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо, выполняющее финансовые и иные функции контроля, что подчеркивается официальным названием должности) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, «всех властей и должностных лиц». Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако данные права предоставлены такому должностному лицу (органу) не везде. В Турции, где государственный контрольный совет

вкакой-то мере совмещает обязанности омбудсмана и финансового контролера, он не может надзирать за деятельностью администрации

ввооруженных силах и судах.

Финансовый контроль осуществляется также счетными палатами. Они проводят тотальную проверку исполнения государственного бюджета, но такая проверка занимает много времени и часто неэффективно, так как об исполнении бюджета счетная палата иногда докладывает парларламенту уже после принятия нового бюджета.

Рассмотрим виды контрольных органов в современном

российском государстве.

Президентский контроль. Рассмотрим его правовые основы. Субъекты, осуществляющие президентский контроль, строят свою работу на основе указов главы государства. Базовым в этой части является Указ Президента РФ, которым утверждается Положение об Администрации Президента РФ (Администрация Президента РФ является в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ государственным органом). Указами главы государства в Администрации сформированы различные подразделения, осуществляющие контрольную функцию как главную.

К специальному контрольному подразделению относится

Контрольное управление Президента РФ. Контрольные функции наряду с основными реализуют также Государственно-правовое

управление Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ, Управление по работе с обращениями граждан и целый ряд других управлений Администрации Президента РФ.

Стратегические конституционные полномочия Президента РФ как главы государства определяют статус президентского контроля как главенствующего в системе государственного контроля. Он осуществляется за исполнением требований нормативных правовых актов, принятых главой государства решений по ведущим

143

направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На особом месте в системе исполнительной власти в соответствии с конституционными полномочиями Президента РФ находятся "силовые структуры", руководимые и контролируемые главой государства. Президентский контроль направлен не только на установление нарушений, но и на принятие комплекса мер по устранению и предупреждению подобных нарушений в будущем. Чем эффективнее станет президентский контроль, чем своевременнее и глубже будут вскрываться нарушения и доводиться до логического завершения принятые решения по результатам контроля, тем больше будет социальная значимость данного контроля, тем реальнее окажутся возможности влиять на дельнейшее улучшение социальноэкономической обстановки в стране, а применение апробированных эффективных технологий контроля обеспечит сокращение ресурсных затрат на контрольную работу.

Парламентский контроль. В России на федеральном уровне парламентский контроль осуществляют обе палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты, комиссии, политические фракции и группы. Контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов, постановлений, осуществляется за исполнением соответствующих статей федеральных законов, в том числе о госбюджете. Поэтому данный вид госконтроля относится к общему законодательному, а также политическому и финансовому, поскольку законодательная работа является важнейшим элементом общей, в том числе и финансовой, политики, проводимой представительными органами власти. К формам парламентского контроля относятся следующие:

-контроль за разработкой, принятием, а так же за реализацией федеральных законов;

-организация и проведение парламентских (депутатских) расследований;

-проведение парламентских слушаний;

-приглашение и заслушивание отчетов, докладов, сообщений, предложений руководителей органов государственной власти;

Полномочия Федерального Собрания РФ по реализации контрольных функций осуществляются также в форме дачи согласия Президенту РФ на назначение ряда должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ, проведения контроля при рассмотрении и утверждении указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения, а также в форме депутатского запроса Правительству РФ.

Парламентский финансовый контроль ведется и посредством деятельности Счетной палаты РФ.

144

Правительственный контроль. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образован Аппарат Правительства РФ, а в его структуре - Контрольное управление. Таким образом определены два субъекта правительственного контроля, а именно: Правительство РФ и его Аппарат.

Контрольные функции Аппарат Правительства РФ реализует на основе постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Федеральные министерства и ведомства реализуют свои контрольные функции в соответствии с положениями о данных органах, утвержденных указами Президента РФ (президентский блок федеральных органов исполнительной власти) или постановлениями Правительства РФ, исходя из компетенции Правительства РФ. Кроме того, правительственный контроль осуществляется и на региональном уровне. В частности, во всех федеральных округах и субъектах Российской Федерации созданы подразделения целого ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных и контрольно-надзорными полномочиями.

В этой связи можно сказать, что система правительственного контроля с учетом федерального, окружного и регионального уровней имеет разветвленный характер. В ходе правительственного контроля осуществляется как административный, так и финансовый контроль.

Таким образом, правительственному контролю свойственны такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным контролем, с другой - надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет крайне разветвленную функциональную структуру: федеральный и региональный уровни. И самое важное: федеральные органы исполнительной власти разделены на два блока. Одним из них руководит Президент РФ, другим ведает Правительства РФ.

На региональном уровне государственный контроль ведется не только федеральными органами государственной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительствами и администрациями, их специальными контрольными подразделениями), а контроль представительной (законодательной) власти ведется парламентами и их структурами

145

(комитетами, комиссиями). Правовой статус и полномочия таких субъектов госконтроля определяются нормативными актами органов представительной и исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Государственный контроль и надзор в Российской Федерации осуществляют также суды и органы прокуратуры.

Прокуратура РФ является самостоятельным государственным органом с вертикально централизованной системой подчинения. Данный орган ни к одной из ветвей власти не относится. Предметом прокурорского надзора за законностью является соблюдение Конституции РФ и исполнение органами исполнительной власти законов, действующих на территории РФ. Органы прокуратуры относятся к системе правоохранительных органов государственной власти. Их деятельность направлена на обеспечение защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом чего в соответствии с Конституцией РФ является Президент РФ.

Президент РФ наделен конституционным правом решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ (п. 2. ст. 128 Конституции РФ). Это конституционное положение является стратегическим полномочием и правовым ресурсом для реализации Президентом РФ и его аппаратом контрольной функции за деятельностью прокуратуры.

Судебный контроль (надзор) в России осуществляют федеральные суды общей юрисдикции. К ним относятся Верховный

Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды. Кроме Верховного Суда РФ, к федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. К судам субъектов РФ относятся

конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Рассматривая виды государственного контроля по субъектам, его осуществляющим, целесообразно остановиться и на контрольных функциях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (омбудсмена). Уполномоченный по правам человека в РФ обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти действия (бездействие) в судебном либо

146

административном порядке, но не согласен с решением принятым по его жалобе.

Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих функций независим и неподотчетен госорганам и должностным лицам. Уполномоченный по правам человека, приступив к рассмотрению жалобы, вправе обратиться к компетентным государственным органам (должностным лицам) за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Он вправе при проведении проверки по жалобе беспрепятственно но посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, все предприятия, организации, учреждения, воинские части, общественные объединения. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом.

По окончании каждого года о существующих проблемах по правам человека в России Уполномоченный направляет доклады Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу РФ, в Правительство РФ, а также в высшие судебные органы власти и Генеральному прокурору РФ. Основная задача омбудсмена - юридическая защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентского, судебного, административного, т.е. традиционных форм и методов государственного контроля и надзора.

Итак, в России государственный контроль (надзор) по субъектам, его осуществляющим, делится на 7 основных видов. Главенствующим видом государственного контроля является президентский контроль. Это обосновывается тем, что Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ. Кроме того, именно Президент в соответствии со ст. 80 Конституции наделен полномочиями по обеспечению согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти всех ее ветвей. Данные конституционные положения наделяют Президента РФ правом по реализации координирующей функции, в том числе и в системе органов государственного контроля. Особенностью президентского контроля является то, что он осуществляется за основными, ведущими направлениями деятельности органов исполнительной власти и по его результатам главой государства принимаются политически важные решения, направленные на устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем.

Существующее многообразие органов и их подразделений, имеющих контрольные полномочия, обусловлено необходимостью охвата контролем важнейших областей государственного управления.

Современное состояние государственного контроля в нашей стране характеризуется следующими основными чертами:

147

-многочисленное разнообразие видов государственного контроля;

-неоправданно большое количество органов (подразделений), его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе (отсутствие оптимальной унифицированности и конкретности их правового статуса);

-значительный объем неунифицированных законов, подзаконных

идругих нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля, в первую очередь за деятельностью органов исполнительной власти.

Одним из ведущих признаков контроля является его властность. Она проявляется в наличии у контрольных органов (подразделений), их должностных лиц полномочий, связанных с возможностью:

а) давать подконтрольным объектам указания о предоставлении необходимой документации, об устранении выявленных недостатков

иих сроках;

б) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных в ходе контроля нарушениях;

в) непосредственно, исходя из своей компетенции, применять в установленных случаях меры государственного принуждения.

Содержание властных полномочий определяется основным субъектом контроля, каковым в части государственного контроля является государство, его различные институты. В осуществлении госконтроля на основе унифицированного федерального закона заинтересованы различные институты государственной власти и общества, поскольку принятие и реализация норм такого закона направлены на совершенствование не только государственного контроля, но и государственного управления в целом. И это должно восприниматься как объективная необходимость, стратегическая и актуальная задача, так как государственный контроль, осуществляемый на базе федерального законодательства, а не многочисленных неунифицированных нормативных правовых актов - это и один из показателей правового государства.

Контрольные вопросы

1.В чем заключается сущность и необходимость контроля в государственном управлении?

2.Какие вам известны функции контроля?

3.Назовите виды контроля?

4.Перечислите основные методы и процедуры государственного контроля.

5.Какие вы знаете институты государственного контроля в зарубежных странах?