49

2.Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Учебное пособие. М.: “Логос”, 1998.

3.Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

4.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

5.Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «Март», 2000.

6.Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. – М., 1987.

7.Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. – АООТ “Ростиздат” - Ростов н/Д. 1997.

9.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003.

10.Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. - 2-е изд. - М., 2004.

11.Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977.

12.Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс.

–М.: Юристъ, 2001.

13.Радченко А.И. Проблемы науки государственного и муниципального управления // Государственное и муниципальное управление. - 2000. - № 1. – С. 84-96.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Целеполагание и формирование древа целей государственного управления

Понятие цели и целеполагания в государственном управлении. Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий

50

достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства26.

Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целей необходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальные общественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Исследователь Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия27.

Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления — это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания — необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков не обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение

26 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382.

27 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Издво Проспект, 2004.С. 116-118.

51

качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Управлять — значит, программировать развитие, решение общественных проблем.

Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Древо целей в государственном управлении. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество,

52

государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления28.

Таким образом, цели, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию — быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными.

На древе целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда, как отмечает Н.И. Глазунова необходимо осмыслить, озвучить и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный момент нет ресурсов на решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей

— недостижимых на данном этапе — будет означать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти29.

Классификация целей государственного управления.

Проблема классификации и систематизации целей государственного управления является предметом исследования, дискуссии и обсуждения многих государствоведов. Можно констатировать, что

28 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382-384.

29 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 122.

53

критерии и подходы к такой классификации еще не являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснован подход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целей

государственного управления:

-общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

-социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

-духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

-экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

-производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

-организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организационных структур;

-деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

-информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

-разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления30.

Исследователь Н.И. Глазунова предлагает следующую классификацию целей для государственных органов и системы

государственного управления:

1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения. Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно

управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

30 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 168.

54

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т.е. то, ради чего она создана.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) — важный элемент и показатель готовности, наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конечным результатом функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника?

Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д.31.

Хэл Дж. Рейни предлагает следующую типологию:

1.Официальные цели. Официальные цели, по убеждению автора

—это обнародованные формулировки основных целей и ценностей организации. Официальные цели можно часто встретить в заявлениях о миссии и годовых отчетах, где они призваны усилить легитимность организации и создать стимулы для ее членов.

2.Оперативные цели. Оперативные цели — это относительно конкретные, непосредственные цели, к которым стремится организация и которые отражаются в ее реальных действиях и процедурах32.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов полагают, что управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности — общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — экономические, социальные,

31См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С.118-120.

32См.: Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 127-128.

55

политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности — требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости — реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д. Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней33.

В.Ф. Калина и В.А. Козбаненко считают, что при структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные отрезки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством

33 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С.171.

56

тактических целей. Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Обеспечение целей государственного управления. Цели должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели.

Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного управления: ресурсы права, ресурсы демократии, ресурсы организации. Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных слоев должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того

57

чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.

Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения, рационализации системы государственного управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления.

Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной невыполнения поставленных целей и задач.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в количественном и качественном отношениях. Качественное его улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение численности личного состава не создаст «профессионального ядра» кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой для производства сложных экспертиз, может удовлетворить потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д. Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует предварительного анализа потребностей системы, конкретных органов государственного управления и степени их соответствия наличным резервам, а также возможности их перераспределения и использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения государственного управления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей. Ресурсы — это источник реализации всех видов целей, при том, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа полностью достигла целей, решила проблему, ради которой разрабатывалась, исчерпала свои возможности: бывает, что созданная с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал, нисколько не продвинувшись к цели.

Автор Г.В. Атаманчук отмечает, что результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в

58

сознании субъекта в момент постановки цели34. Расхождение также детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой — та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально достижимые пели. Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном

итуманном стремлении.

3.2Программно-целевой подход в государственном управлении.

Одним из инструментов, широко используемым в системе государственного управления, является разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы.

Целевые государственные программы — это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства35.

Федеральные целевые программы (ФЦП) — это особый вид деятельности, направленный на достижение поставленных органами государственной власти целей, реализуемых на основе законодательства. Целевые программы — это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. Одновременно они являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике, решения актуальных социальных проблем и призваны обеспечить необходимую концентрацию экономических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики.

Государственным заказчиком федеральных целевых программ выступает федеральный орган исполнительной власти или федеральный орган исполнительной власти совместно с

34Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. С.176-179.

35Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С. 358.

59

администрацией субъекта РФ, которые распределяют между исполнителями средства, направленные на реализацию целевой программы, и несут ответственность за их эффективное использование. ФЦП утверждается указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Процесс подготовки и реализации целевых программ включает следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы; ее формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управление реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь следует вести речь о совершенствовании механизма разработки и управления программами, улучшении методов их оценки и мониторинге реализации, а не отказе от программ. Тем более, что использование программно-целевого метода позволяет:

а) сконцентрировать материальные и финансовые ресурсы для решения сложной проблемы;

б) объединить усилия всех заинтересованных организаций, в том числе общественных групп и союзов;

в) поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на длительный период времени.

Очевидна необходимость экономического обоснования участия государства в решении проблем программными методами. При этом основными критериями являются:

- обеспечение общественных благ, которые содействуют социальному и экономическому развитию;

- обеспечение равенства и социальной справедливости. В вопросе оценки и выбора государственных программ полезно дерево решений, которое позволяет обосновать необходимость выделения государственных средств и выбрать соответствующие механизмы и инструменты.

Основными понятиями, которые определяют сущность программного подхода, являются программная область, параметры программы, структура программы. Общие принципы программного подхода включают в себя:

-ориентацию программы на конечный результат, формируемый в виде совокупности целей и задач;

-построение программы в виде отдельных блоков, связанных с взаимозависимыми видами деятельности, составляющих программную структуру;

60

-понимание программы как целостного объекта управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов;

-системный подход к управлению программой на всех этапах ее реализации;

-наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами.

Методология программных исследований основана на использовании различных подходов, которые в основном зависят от характера проблемы, решаемой данной целевой программой. Если проблема хорошо структурирована, понятны ее сущность и причины возникновения, формы проявления и последствия для общества, тогда применяют методы исследования операций. Если проблема структурирована слабо, тогда прибегают к системному анализу. В случае неструктурированной проблемы используют методы политического и качественного анализа.

Государственные программы можно классифицировать следующим образом:

-по государственному статусу: межгосударственные, федеральные, региональные, местные (муниципальные);

-по функциональной сфере: социальные, экологические, научнотехнические и др.;

-по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.

Можно выделить следующие группы федеральных целевых

программ.

1.Полностью осуществляемые государством программы, требующие государственной поддержки в целях комплексного решения острых социально-экономических проблем для обеспечения концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, не имеющие альтернативных.

2.Программы, поддерживаемые государством с привлечением негосударственных источников. Государством осуществляется поддержка лишь отдельных мероприятий, а остальные финансируются частными или общественными организациями.

3.Программы, проводимые совместно с региональными органами власти, которые являются по сути дела стратегией социальноэкономического развития отдельных территорий.

4.Программы, связанные с текущей деятельностью федеральных органов власти и управления.

Последнее время все активнее разрабатываются не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в

России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы

61

передаются в ведение региональных и местных властей. Поэтому федеральные программы обязательно должны быть тесно увязаны с региональными. Существует настоятельная потребность в эффективной координации работы центральных и местных органов власти и управления. Это включает в себя:

-определение управленческих структур в центральных органах власти, ответственных за связь с регионами, местными органами власти;

-планирование государственной политики на региональном уровне;

-формирование соответствующих территориальных управленческих структур на региональной и местном уровне;

-создание постоянных информационных каналов и сетей с регионами.

Растет количество международных программ. Сейчас

существуют благоприятные возможности для развития международных связей и участия в совместных программах и проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т. д., что позволяет использовать мировой опыт. Однако при этом необходимо учитывать готовность организации к участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных особенностей менеджмента, законодательства и т. д.

Известно, что все источники финансирования ФЦП относятся к трем группам: федеральный бюджет; региональные и местные бюджеты; внебюджетные источники финансирования.

Любая государственная программа выигрывает, если к ее разработке и реализации привлекаются общественные организации и союзы, а также структуры из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и финансовыми средствами и могут предложить инновационные подходы к решению общественных проблем. В то же время при этом может возникнуть опасность использования государственных средств в корыстных целях, что весьма нежелательно, так как может произойти подмена общественных интересов на групповые и личные.

Современный опыт показывает, что самое трудное в процессе формирования программ состоит в том, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант решения проблемы с учетом ограниченности ресурсов, особенно финансовых. Поэтому государственные служащие должны обладать навыками и умением использовать разнообразные подходы при анализе государственных, региональных или местных программ.

62

Под анализом программ понимается систематическое и всестороннее исследование реализуемых проектов, а также альтернативных путей достижения общественных целей, включая оценку будущих издержек, результативности мероприятий и других важных аспектов по каждой альтернативе. Отметим, что анализ необходимо отличать от оценки программ, так как анализ проводится на этапе разработки программ и ориентирован на будущие действия и результаты, а оцениваются обычно уже имеющиеся эффекты и результаты выполнения программ.

Для лучшего понимания сути вопроса необходимо различать понятия «результативность» и «результат». Результат — это то, что получено или может быть получено в процессе осуществления мероприятий, включая случайные и незапланированные итоги. Под результативностью понимается соответствие результатов целям программы, т. е. выполнение и достижение программных целей36.

В целом анализ «результаты-издержки» достаточно часто используется при изучении социальных программ, так как этот практический инструмент позволяет определить ценности и выгоды новых программ и технологий, служит средством оптимизации результатов политики и распределения социальных услуг. В том числе используются технологии бухучета, принятия решений и управления информационными базами данных.

Ключевое значение имеет система и механизм выбора альтернативных государственных программ. К примеру, эксперты Всемирного банка рекомендуют выбор приоритетности финансирования государственных инвестиционных программ проводить по пяти критериям:

-объем выполняемых работ;

-характер выполняемых работ;

-привлечение финансов за счет внутренних и внешних источников;

-масштаб межрегиональных выгод;

-обеспечение более высоких показателей.

Технология выбора основывается на: а) системе ранжирования проектов по всем этим критериям; б) соответствующей системе коэффициентов взвешивания, присваиваемых каждому критерию. Затем рассчитываются ранги каждого проекта и проводится ранжирование представленных инвестиционных проектов.

Государственным служащим часто приходится исследовать те проблемы, которые решаются программными методами, а также сами программы и результаты их выполнения. Однако, прежде чем приступить к анализу государственных целевых программ, требуется

36 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.360-363.

63

изучить и решить несколько вопросов, носящих институциональный и организационный характер. От этого часто зависит результативность как анализа, так и эффективности мероприятии при выполнении программы. К числу таких вопросов можно отности следующие.

1.Роль руководителя и его участие в работе. Основные обязанности руководителя состоят в том, чтобы:

- активно участвовать в выборе программы и проблем, которые предполагается проанализировать;

- определить ответственных лиц за проведение анализа; - обеспечить участие и координацию работы соответствующих

подразделений; - утвердить план работы и регулярно его контролировать;

- оценивать результаты анализа и использование ресурсов. Обычно руководитель не имеет возможности и времени вникать в

детали анализа, но от его поддержки и решений зависит использование результатов исследования.

2.Выбор проблем для анализа. Существует много проблем, но обычно требуется выбрать те из них, которые имеют приоритетное значение, чтобы затем пронести их углубленный анализ. Как правило, все государственные организации имеют список проблем, которые необходимо решить сейчас или в перспективе. Для более целенаправленного и системного подхода рекомендуется опираться на несколько критериев:

а) важность проблемы:

- влияние анализа на выбор альтернатив; - глубина, масштаб проблем и их последствий;

- возможность для улучшения выполнения программы; б) процесс анализа:

- наличие времени для анализа; - квалифицированный персонал и ресурсы для анализа; - свобода доступа к информации.

3.Роль персонала. Когда используются внешние эксперты, то персонал организации обязательно должен быть включен в состав команды. Естественно, должны учитываться знания и навыки государственных служащих, а также их мотивация и отношение к проблеме.

4.Презентация результатов. Даже грамотно проведенный анализ программы может быть отвергнут, если не донести его результаты до лиц, принимающих решения. Поэтому аналитик должен уметь доходчиво, в письменной или устной форме сообщить о полученных результатах, используя различные информационные каналы.

5.Издержки анализа. Любой анализ связан с определенными расходами, объем которых зависит от продолжительности анализа, сложности проблем, численности участников анализа, стоимости

64

обработки данных и т. д. Обычно в смете предусматривается, что от 0,5 до 2,0 % всей стоимости программы идет на ее анализ и оценку.

6. Другие факторы, влияющие на анализ. Остальные факторы, от которых зависят результаты анализа целевых программ, можно разделить на две группы:

а) технические факторы:

-объем исследований;

-время исследований;

-методология исследований;

-природа исследуемых проблем;

-методология выполнения анализа;

б) административные и политические факторы:

-интересы руководителей (лиц, принимающих решения);

-участие исполнителей;

-проблемы организации;

-финансовые вопросы;

-скорость решения проблемы37.

Анализ помогает руководителю принять решение по вопросу о том, какие шаги предпринять дальше: начинать новую программу, прекращать старую программу или ее модифицировать.

Статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.

Основные этапы разработки и осуществления государственной целевой-программы включают следующие формы деятельности (от разработки до завершения реализации).

1.Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2.Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3.Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансовоэкономический анализ.

4.Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

37 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.366-367.

65

5.Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6.Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес-план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7.Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т. д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8.Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.

9.Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.

10.Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11.Финансирование программы в процессе реализации

программы осуществляется согласно бюджетной заявке. Стандартный вариант структуры и содержания разделов

федерально-целевой программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

1)содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2)основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

3)система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;

4)ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;

5)механизм реализации программы;

6)организация управления программой и контроль над ходом реализации;

7)оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;

8)паспорт программы.

В соответствии со сложившейся практикой в приложение к проекту государственной целевой программы включаются следующие

66

официальные документы: пояснительная записка; бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Вразработке целевых программ принимают участие специалисты из различных министерств и ведомств, а также внешние эксперты. Их всех можно отнести к нескольким группам:

- инициаторы разработки программы (заказчики); - аналитики и разработчики; - руководители и координаторы направлений;

- обеспечивающий технический персонал; - контролирующие лица и органы38.

Внастоящий момент в Российской Федерации сложилась система государственных органов и общественных организаций, проводящих экспертизу целевых программ и проектов. Существуют следующие типы экспертизы:

- комплексная, специализированная, отраслевая; - ведомственная, научная, гражданская.

Всовременных условиях эффективность многих государственных целевых программ значительно снижается из-за их недостаточного финансирования, слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социальноэкономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения

иотсутствия ориентации на конечный результат программы.

Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.

Общая методология оценочных исследований общественной политики была изложена выше. Если говорить о целевых программах и проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных программ относятся следующие их виды.

Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность,

38 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.369.

67

способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.

Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное — неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это относится к проблеме возможности оценки выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке.

Оценка последствий и эффектов программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к таким последствиям, так как это может быть не связано непосредственно с реализацией данной программой, а является побочным эффектом других процессов. Кроме того, часто бывает сложно выразить последствия в количественных показателях.

Оценка экономической эффективности программ проводится с использованием трех главных методов: издержки — выгоды; издержки — эффективность, издержки — результаты. Они позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы.

Оценка подготовительного этапа программы направлена на изучение мероприятий, связанных с разработкой программных заданий, сбором информации, анализом эмпирических данных, постановкой целей, разработкой рабочих планов и проведением консультаций.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Комплексный анализ реализации программы предполагает ответы на следующие вопросы. Были ли проведены плановые мероприятия и привели ли они к достижению целей? Каковы характеристики и содержание этих мероприятий? Каковы результаты и незапланированные последствия мероприятий? Верны ли поставленные задачи и цели? При этом стараются проанализировать не только механизм и содержание социальных или экономических

68

методов влияния, но и определить ответную реакцию общества, социальных групп и индивидов на это воздействие.

Необходимо учитывать тот факт, что характер содержания программы во многом определяет особенности организации и методологии проведения оценки. К примеру, при анализе результатов выполнения социальных программ последовательно изучаются следующие вопросы.

1.Каковы основные цели социальной программы? Каковы показатели успешной реализации программы?

2.Достигла ли программа целевых социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?

3.Как повлияла программа на другие (нецелевые) социальные группы?

4.Каков непосредственный результат и последствия (эффект) программы для целевых и нецелевых групп за длительный период времени? Можно ли его объяснить другими, внешними обстоятельствами?

5.Имеются ли последствия от реализации программы, которые не были заранее запланированы?

6.Каковы выгоды и издержки (прямые и косвенные) социальной программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?

В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки государственных программ и проектов, который дает общий

методологический подход в этой сфере. Выделяют следующие этапы оценки:

-определение целей и направлений оценки, ее полезность (потребность, финансы, персонал, время, результаты);

-определение содержания информации для различных групп (политики, чиновники, руководители, потребители);

-определение объектов оценки;

-выявление оцениваемых действий и мероприятий;

-разработка инструментов оценки;

-проведение оценки;

-определение роли политических и административных факторов;

-предложения по модернизации программы после оценки;

– подготовка отчета по оценке программы39.

39 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.376-379.