31

сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

4.Специфику государственного управления составляют характер

иобъем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

5.В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

6.Узкое толкование государственного управления связано с деятельностью государственных органов исполнительной власти.

7.Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но

ипринуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

8.Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

- выполнение общезначимых функций; - нормативно-распорядительное регулирование; - подзаконный характер деятельности; - использование властных полномочий20.

2.2СИСТЕМНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Системные характеристики государственного управления.

Известно, что государство функционирует не в виде отдельных, самостоятельных и независимых элементов, а как единая, целостная система. В связи с этим рассматривая государственное управление

20 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИДАНА, 2002. – С. 13-15.

32

необходимо акцентировать внимание на его системных характеристиках.

Система государственного управления - это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблемам управления возник еще в античном мире (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты стали изучать применительно к социальнополитическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII-XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организации труда и администрации, началось формирование институтов и механизмов, а также идей государственного управления.

Показательно, что само понятие «система государственного управления» в современном толковании возникло лишь в конце XIXXX вв., т.е. в период, когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей, формирование и утверждение их основополагающих институтов стали свершившимся фактом.

Современное общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны.

Очевидно, что государственное управление не может состояться без свойств системности. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами.

Проблемы системности государственного управления на современном этапе рассматриваются исследователями на базе теории систем, системного анализа, системного подхода. Система в переводе с греческого – целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. По утверждению Хэла Дж. Рэйни система - это продолжающийся процесс преобразования некоторых определенных ресурсов (вход) в результаты (выход), которые в свою

33

очередь влияют на последующие ресурсы системы так, что это определяет постоянное функционирование процесса. Организацию можно представить в виде системы, имеющей на входе некоторые ресурсы и преобразующей их таким образом, что это обеспечивает поступление дополнительных ресурсов. В системах имеются подсистемы, например системы коммуникации, а также динамические процессы — внутренние связи и операции, обусловливающие процесс преобразования. Выход системы ведет к обратной связи, т. е, воздействию результатов на ресурсы, которые потребуются в дальнейшем21.

Системный характер государственного управления

заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социальноконсолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами:

-состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости;

-целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима

ких сумме;

-элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

-отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

-система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Универсальные свойства системы государственного управления - отправной пункт в изучении ее специфических признаков.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.).

По утверждению О.М. Роя в качестве системы государственное управление реализует следующие функции:

1. Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

21 Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. – 2-е изд. – М., 2004. – С. 29.

34

2.Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3.Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4.Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5.Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Рассматривая систему государственного управления О.М. Рой отмечает следующие принципы ее формирования: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности22.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским

энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.

22 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003. - С.13-17.

35

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Структура системы государственного управления.

Государственное управление как система имеет соответствующую структуру. Структуру государственного управления следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность.

Исследователь Н.И. Глазунова в качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяет следующие подсистемы: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессиональнокадровая подсистема; профессионально-культурная; научнотехнологическая23.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, характеризующаяся наличием организационно структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

Кинститутам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ.

Институты государственной власти регионального уровня, - это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации).

Ксудебным органам власти субъектов РФ относятся Конституционные (уставные) суды субъектов, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Институты местной власти — это представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Нормативно-правовая подсистема - это сложная система с

собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих

23 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИДАНА, 2002. – С.40-45.

36

организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно.

Функционально-структурная подсистема это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.

Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметно-деятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня.

Функционально-структурный анализ позволяет, выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе - обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационноструктурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений.

Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функциональноуправленческой деятельности.

Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных

37

гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей.

Уровень профессиональной культуры управленцев определяет их способность адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, управленческую преемственность, не уничтожать оправдавшие себя традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности

идинамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности.

Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций

ивыводов дает возможность субъектам государственного управления рационально и правильно учитывать объективные законы природы и общества в процессе организации и выполнения социально значимых проектов экономики и социальной сферы.

Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является теория государственного управления - комплексное систематизированное знание о методах и закономерностях управляющего воздействия государственных институтов на общество.

Системные связи государственного управления. Важное

значение для функционирования системы государственного управления имеют системные связи. Рассмотрим основные характеристики и виды системных связей.

Воздействие управляющего субъекта органа, должностного лица на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, в результате издания указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. В этом главное назначение прямых связей. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные

38

меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные, осуществляющиеся на основе координации и взаимодействия.

Первые означают следование одних органов предписаниям других. Это связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Так, отношения между некоторыми министерствами и ведомствами России являются, прежде всего координационными (например, между министерствами обороны и иностранных дел). Следует отметить, что вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта. Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, а если непосредственное наблюдение за результатами воздействия затруднено или невозможно — специально выделенные должностные лица или аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает планомерную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения.

Если воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если

39

имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввода (информация) — вывода (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого властями губернатора, критика действий Президента РФ в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления. Процент участия характеризует степень партиципации. Однако важно, чтобы она была добровольной. К пассивным способам относится «административная демократия», выражающаяся, в частности, в праве доступа любого гражданина к официальным документам властей и к собственному досье (кроме секретной информации).

Партиципация имеет различные формы. В частности, во многих странах, в том числе в России, важное значение имеют деятельность заводских или производственных советов на предприятиях, коллективные договоры профсоюзных организаций с администрацией, заключение тройственных соглашений между правительством, профсоюзами и предпринимателями по вопросам труда, заработной платы, другим экономическим и социальным вопросам.

Если прямые связи направляют поведение субъекта, то обратные представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, сопровождающемуся: ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в

40

том числе уголовной. Поэтому, важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и цели управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления (извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное; устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности,