Основы

80	Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й

Основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы по нес кольким признакам. Выделим два из них.

Во первых, инструменты можно типологизировать по признаку условия$контроль. С одной стороны, это инструменты, посредством которых создаются условия для гра дорегулирования (акты, документы, действия по мониторингу и т.д.), а с другой — инструменты осуществления контроля за градостроительной деятельностью на основе подготовленных условий (в виде актов, документов) для градорегулирования.

Во вторых, инструменты можно типологизировать по признаку документы$ действия. Аналогичным образом, с одной стороны, это акты и документы, а с другой — действия, которые могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градоре гулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

По признаку условия контроль основные инструменты градорегулирования распре деляются по 16 типологическим группам:

инструменты создания правовых оснований и информационных условий для градо строительной деятельности:

1)законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

2)правила землепользования и застройки — тексты норм градорегулирования и кар ты градостроительного зонирования;

3)документы градостроительного проектирования (не включая правила землеполь зования и застройки);

4)документы, в обязательном порядке направляемые и размещаемые в муниципаль ные ИСОГД;

5)документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов Российской Федерации, субъектов РФ;

6)мониторинг процессов градостроительной деятельности;

7)аналитические материалы, рекомендации;

инструменты контроля за градостроительной деятельностью:

—инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого на ста дии подготовки нормативных правовых актов и документов:

8)проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градо строительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

9)проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными — примени тельно к документам территориального планирования) документов градострои тельного проектирования перед направлением на согласования, публичные слу шания (в установленных случаях) и утверждение;

10)согласование проектов схем территориального планирования, проектов гене ральных планов другими органами власти;

11)обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских

округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по пла нировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления;

—инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполне ние которых было обеспечено застройщиками:

12)государственная экспертиза проектной документации — в установленных случаях;

13)проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строи тельство, перед выдачей такого разрешения;

14)государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требова ниям технических регламентов и проектной документации;

П у б л и ч н ы е с у б ъ е к т ы , и н с т р у м е н т ы и м о д е л ь г р а д о р е г у л и р о в а н и я

81

15)проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествую щая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

16)обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками докумен тов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от пре дельных параметров разрешенного строительства, условно разрешенные виды использования недвижимости.

3.4.Модель системы градорегулирования

Вданном разделе перед нами стоит задача свести воедино результаты предшеству ющего анализа (см. разделы 3.1 3.3) и ответить на вопросы кто, что и как: какие субъ екты публичной власти какого вида градорегулирование осуществляют в отношении ка ких субъектов посредством каких инструментов. Получение такого ответа означает построение модели действий в системе градорегулирования (см. подраздел 3.4.1). Это модель одного из трех компонентов системы градорегулирования, которая включает помимо деятельности также процедуры и структуры, эту деятельность осуществляю щие. Поэтому в подразделе 3.4.2 представлена ещё одна составляющая модели систе мы градорегулирования — модель функций полномочий и органов градорегулирования на различных уровнях.

3.4.1.Модель действий в системе градорегулирования

Данная часть модели системы градорегулирования представлена ниже в виде таблицы, составленной на основе положений ГрК РФ. Сокращения: РФ — Российская Федера ция, сРФ — субъекты РФ, Мр — муниципальные районы, ОМС — органы местного само управления городских округов и поселений, ЧЛ — частные лица (в том числе лица, представляющие органы власти при строительстве, реконструкции объектов, полномо чиями по планированию размещения которых наделены органы власти). В затониро ванных квадратах указаны номера инструментов градорегулирования в соответствии с нумерацией, представленной в табл. 5 (раздел 3.3).

82	Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й
Таблица 6. Модель действий в системе градорегулирования
	Действия	Кто выполняет действия по		Для кого выполняются
	(функции$полномочия),	градорегулированию и посредством		действия по
виды градорегулирования		каких инструментов градорегулирования		градорегулированию (для
		Органы власти		чьей градостроительной
			ЧЛ	деятельности
				обеспечиваются условия)

Создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками

информационных

П у б л и ч н ы е с у б ъ е к т ы , и н с т р у м е н т ы и м о д е л ь г р а д о р е г у л и р о в а н и я							83
1	2	3	4	5	6	7

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на

стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2

городских округов,

поселений

84	Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й
	1	2	3	4	5	6	7

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путём проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками

7. Проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод

объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверка выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора, проверка документов, предшествующая выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, разрешений на условно разрешённые виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений — до проведения публичных слушаний)

П у б л и ч н ы е с у б ъ е к т ы , и н с т р у м е н т ы и м о д е л ь г р а д о р е г у л и р о в а н и я							85
1	2	3	4	5	6	7

8.1.Обсуждение на публичных слушаниях документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства

8.2.Обсуждение на пуб% личных слушаниях доку% ментов при решении воп% росов о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды ис% пользования недвижи% мости

3.4.2. Модель органов градорегулирования и выполняемых ими функций полномочий применительно к различным уровням

Не менее важным, чем вопрос о действиях органов публичной власти, является вопрос о распределении функций "внутри" публичной власти соответствующих уровней. Во первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования. Во вторых, знание того, как распределяются функции, помогает лучше понять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы.

86	Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й

Таблица 7. Модель органов градорегулирования и выполняемых ими функций@полномочий применительно к

различным уровням

Примечание к таблице. Таблица составлена на основе положений ГрК РФ. Органы градорегулирования:

1)орган представительной власти соответствующего уровня;

2)высший орган исполнительной власти соответствующего уровня;

3)орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности координировать работу по подготовке проектов документов территориального планирования и проектов планов реализации таких документов, а также координировать работу по подготовке проектов правил землепользования и застройки (органы мест ного самоуправления); 4, 5, 6) органы, уполномоченные инициировать территориальное планирование по соответствующим (отрас

левым) вопросам и участвовать в территориальном планировании в составе комиссии при координации со стороны органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, руководитель которого мо жет выполнять функции председателя комиссии;

7)орган государственной экспертизы документов территориального планирования, проводимой в установ ленных случаях (или подведомственное такому органу учреждение);

8)орган государственной экспертизы проектной документации, проводимой в установленных случаях (или подведомственное такому органу учреждение);

9)орган государственного строительного надзора, проводимого в установленных случаях;

10)комиссия из представителей органов власти различных уровней, создаваемая в случае разногласий по вопросам согласования проектов документов территориального планирования;

11)комиссия, создаваемая из представителей органов исполнительной власти одного и того же образова ния для подготовки проектов документов градостроительного проектирования;

12)комиссия, создаваемая из представителей органов исполнительной власти и представителей общест венности для проведения публичных слушаний по вопросам градорегулирования.

Функции$полномочия по градорегулированию				Органы
	градорегулирования
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12

1. Функции%полномочия, выполняемые органами федерального уровня

1.1. Подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня

1.1.1. Подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов федераль% ного уровня

1.1.2. Принятие федеральных законов

1.1.3. Принятие иных нормативных правовых актов федерального уровня

1.2. Подготовка и утверждение схем территориального планирования РФ, планов реа% лизации схем территориального планирования РФ, документации по планировке терри% тории в соответствии с указанными схемами

1.2.1. Обеспечение подготовки проектов схем территориального планирования РФ

1.2.2.Проверка (обеспечение проверки) проектов схем территориального планиро% вания РФ на соответствие установленным требованиям

1.2.3.Согласование проектов схем территориального планирования РФ с субъекта% ми РФ, органами местного самоуправления (через субъектов РФ)

1.2.4. Утверждение схем территориального планирования РФ

1.2.5. Подготовка (обеспечение подготовки) проектов планов реализации схем тер% риториального планирования РФ

1.2.6. Утверждение планов реализации схем территориального планирования РФ

1.2.7.Обеспечение подготовки в соответствии со схемами территориального плани% рования РФ проектов документации по планировке территории

1.2.8.Проверка (обеспечение проверки) подготовленных в соответствии со схемами территориального планирования РФ проектов документации по планировке террито% рии

1.2.9.Утверждение документации по планировке территории, подготовленной в со% ответствии со схемами территориального планирования РФ

1.3.Обеспечение подготовки и проверки проектной документации в отношении объек% тов, проектируемых в соответствии с полномочиями РФ и финансируемых из феде% рального бюджета

1.4. Государственная экспертиза проектной документации (в установленных случаях)

1.5. Выдача разрешений на строительство объектов, размещение которых определено утвержденными документами — схемой территориального планирования РФ и докумен% тацией по планировке территории

1.6. Государственный строительный надзор (в установленных случаях)

1.7. Выдача разрешений на ввод в эксплуатацию объектов, в отношении которых было выдано разрешение на строительство (в соответствии с определением функции 1.5)

П у б л и ч н ы е с у б ъ е к т ы , и н с т р у м е н т ы и м о д е л ь г р а д о р е г у л и р о в а н и я										87
Функции$полномочия по градорегулированию		Органы градорегулирования
	Органы исполнительной власти								Комиссии
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12

1.8.Создание и обеспечение функционирования архивов документов градостроитель% ного проектирования РФ, фондов хранения иных информационных материалов уровня РФ

1.9.Мониторинг процессов градостроительной деятельности на уровне РФ, проведе% ние аналитических работ и подготовка рекомендаций с использованием документов и материалов, определенных функцией 1.8, а также документов и материалов из муни% ципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности 2. Функции%полномочия, выполняемые органами регионального уровня — субъектами РФ

2.1.Подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов регионально% го уровня

2.1.1.Подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов региональ% ного уровня

2.1.2.Принятие региональных законов

2.1.3. Принятие иных нормативных правовых актов регионального уровня

2.2. Подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов РФ, планов реализации схем территориального планирования субъектов РФ, документации по планировке территории в соответствии с указанными схемами

2.2.1.Обеспечение подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ

2.2.2.Проверка (обеспечение проверки) проектов схем территориального планиро% вания субъектов РФ на соответствие установленным требованиям

2.2.3.Согласование проектов схем территориального планирования субъектов РФ с РФ, органами местного самоуправления

2.2.4. Утверждение схем территориального планирования субъектов РФ

2.2.5.Подготовка (обеспечение подготовки) проектов планов реализации схем тер% риториального планирования субъектов РФ

2.2.6.Утверждение планов реализации схем территориального планирования субъ% ектов РФ

2.2.7.Обеспечение подготовки в соответствии со схемами территориального плани% рования субъектов РФ проектов документации по планировке территории

2.2.8.Проверка (обеспечение проверки) подготовленных в соответствии со схемами территориального планирования субъектов РФ проектов документации по планиров% ке территории

2.2.9.Утверждение документации по планировке территории, подготовленной в со% ответствии со схемами территориального планирования субъектов РФ

2.3.Обеспечение подготовки и проверки проектной документации в отношении объек% тов, проектируемых в соответствии с полномочиями субъектов РФ и финансируемых из их бюджета

2.4. Государственная экспертиза проектной документации (в установленных случаях)

2.5. Выдача разрешений на строительство объектов, размещение которых определено утвержденными документами — схемой территориального планирования субъекта РФ и документацией по планировке территории

2.6. Государственный строительный надзор (в установленных случаях)

2.7.Выдача разрешений на ввод в эксплуатацию объектов в отношении которых было выдано разрешение на строительство (в соответствии с определением функции 4.7)

2.8.Создание и обеспечение функционирования архивов документов градостроитель% ного проектирования субъектов РФ, фондов хранения иных информационных материа% лов уровня РФ

2.9.Мониторинг процессов градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций с использованием доку% ментов и материалов, определенных функцией 4.9, а также документов и материалов из муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности 3. Функции%полномочия, выполняемые органами субрегионального уровня — муници% пальными районами

3.1.Подготовка и принятие нормативных правовых актов субрегионального уровня

3.1.1. Подготовка проектов нормативных правовых актов субрегионального уровня

3.1.2. Принятие нормативных правовых актов субрегионального уровня

3.2. Подготовка и утверждение схем территориального планирования муниципальных районов, планов реализации таких схем, документации по планировке территории в соответствии с указанными схемами

88	Г Р А Д О Р Е Г У Л И Р О В А Н И Е И У П Р А В Л Е Н И Е Р А З В И Т И Е М Т Е Р Р И Т О Р И Й
	Функции$полномочия по градорегулированию		Органы градорегулирования
		Органы исполнительной власти								Комиссии
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12

3.2.1. Обеспечение подготовки проектов схем территориального планирования му% ниципальных районов

3.2.2.Проверка (обеспечение проверки) проектов схем территориального планиро% вания муниципальных районов на соответствие установленным требованиям

3.2.3.Согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов с РФ, субъектом РФ, поселениями, городскими округами

3.2.4. Утверждение схем территориального планирования муниципальных районов

3.2.5.Подготовка (обеспечение подготовки) проектов планов реализации схем тер% риториального планирования муниципальных районов

3.2.6.Утверждение планов реализации схем территориального планирования муни% ципальных районов

3.2.7.Обеспечение подготовки в соответствии со схемами территориального плани% рования муниципальных районов проектов документации по планировке территории

3.2.8.Проверка (обеспечение проверки) подготовленных в соответствии со схемами территориального планирования муниципальных районов проектов документации по планировке территории

3.2.9.Утверждение документации по планировке территории, подготовленной в со% ответствии со схемой территориального планирования муниципального района

3.3.Обеспечение подготовки и проверки проектной документации в отношении объек% тов, проектируемых в соответствии с полномочиями муниципальных районов и финан% сируемых из их бюджета

3.4.Выдача разрешений на строительство объектов, размещение которых определено утвержденными документами — схемой территориального планирования муниципаль% ного района и документацией по планировке территории

3.5.Выдача разрешений на ввод в эксплуатацию объектов, в отношении которых было выдано разрешение на строительство (в соответствии с определением функции 3.4)

3.6.Создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на уровне муниципальных районов

3.7.Мониторинг процессов градостроительной деятельности на уровне муниципально% го района, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций с использова% нием документов и материалов, определенных функцией 3.6 4. Функции%полномочия, выполняемые городскими округами, поселениями

4.1.Подготовка и принятие муниципальных нормативных правовых актов

4.1.1. Подготовка проектов муниципальных нормативных правовых актов

4.1.2. Принятие муниципальных нормативных правовых актов

4.2. Подготовка и утверждение генеральных планов, планов реализации генеральных планов

4.2.1. Обеспечение подготовки проектов генеральных планов

4.2.2.Проверка (обеспечение проверки) проекта генерального плана на соответ% ствие установленным требованиям

4.2.3.Согласование проекта генерального плана с субъектом РФ, муниципальным районом (в случае поселения), соседними муниципальными образованиями

4.2.4. Утверждение генеральных планов

4.2.5. Подготовка (обеспечение подготовки) проектов планов реализации генераль% ных планов

4.2.6. Утверждение планов реализации генеральных планов

4.3. Подготовка, утверждение и применение правил землепользования и застройки

4.3.1. Обеспечение подготовки проекта правил землепользования и застройки

4.3.2.Проверка (обеспечение проверки) проекта правил землепользования и заст% ройки на соответствие установленным требованиям

4.3.3.Проведение публичных слушаний по обсуждению проекта правил землеполь% зования и застройки

4.3.4. Утверждение правил землепользования и застройки

4.4.Подготовка и утверждение документации по планировке территории

4.4.1.Обеспечение подготовки проектов документации по планировке территории

4.4.2.Проверка (обеспечение проверки) проектов документации по планировке тер% ритории

4.4.3.Проведение публичных слушаний по обсуждению проектов документации по планировке территории

Г р а д о р е г у л и р о в а н и е к а к э т и к а и ф о р м а л ь н о е п р а в о										89
Функции$полномочия по градорегулированию		Органы градорегулирования
	Органы исполнительной власти								Комиссии
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12

4.4.4. Утверждение документации по планировке территории

4.5.Организация и проведение публичных слушаний по иным вопросам градорегули% рования, определённых ГрК РФ

4.6.Обеспечение подготовки и проверки проектной документации в отношении объек% тов, проектируемых в соответствии с полномочиями муниципалитетов и финансируе% мых из их бюджета

4.7.Выдача разрешений на строительство (кроме случаев, когда такие разрешения вы% даются РФ, субъектами РФ и муниципальными районами)

4.8.Выдача разрешений на ввод в эксплуатацию объектов, в отношении которых было выдано разрешение на строительство (в соответствии с определением функции 4.7)

4.9.Создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на уровне городских округов

4.10.Мониторинг процессов градостроительной деятельности на уровне муниципаль% ного образования, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций с ис% пользованием документов и материалов, определенных функцией 4.9

Более подробно позиции представленной модели будут изложены в главе 7, где да ётся характеристика основных компонентов градорегулирования.

4. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ЭТИКА И ФОРМАЛЬНОЕ ПРАВО

Градорегулирование — это регулирующее действие, извне направляемое на делате лей, субъектов градостроительной деятельности, это всегда ограничение. В ограниче нии непременно присутствует элемент принуждения. Принуждение — это сила. Сила — это власть. Градорегулирование как применение власти не может обойтись без фор мального права — тот, кто принуждает, должен быть ограничен законом. Корни закона — в этике. Принципы градрегулирования не могут быть поняты без понимания его этических корней. Исследованию этих вопросов и будет посвящена данная глава.

В начале такого исследования сразу выясняется, что категории этики парные. Поче му? Потому, что этика, этическое поведение — это всегда оценка и выбор. Оценка — это ценностные отношения: лучше хуже. Если на стороне "лучше" один ценностный по люс, а на стороне "хуже" — другой, прямо противоположный первому, то получается, что этика посредине. Средина — это среда, в том числе пространственная. Этика суще ствует в пространственном мире, в пространственной среде. Этика вообще по необхо димости всегда сопрягается с этикой средоформирования.

Парность, двойственность, полярность категорий этики затрудняют применение формального права, положения которого не могут быть двойственными, неопределён ными, а должны быть только одинарными, однозначными, не допускающими двойного толкования. Как, в частности, решается эта проблема, мы рассмотрим ниже.

4.1. Принципы этики средоформирования

Этика предшествует праву. Право базируется на однозначно понимаемых нормах — этика же противоречива в своих исходных началах. Необходимо включая в себя рацио нальные моменты, этическая сфера распространяется далеко за их пределы в область человеческих ценностей. Ценности разнонаправленны и противоречивы, их соотноси тельная значимость подвержена эволюционным, иногда трагическим изменениям. "Среда должна быть понята как драма... и дом рода человеческого, которому предсто