DF_11 / Сазонець І.Л. та ін. Управління місцевими фінансами

розгляду затверджених радами переліків об'єктів майна комунальної власності Фонд державного майна України та його регіональні відділення за участю Міністерства економіки України готують подання до Кабінету Міністрів України, на основі яких Кабінет Міністрів України приймає постанови про передачу цих об'єктів у комунальну власність відповідних міст, сіл та селищ. Передача об'єктів здійснюється Фондом державного майна України і супроводжується наданням міським, сільським та селищним органам місцевого самоврядування актів на право власності щодо кожного об'єкту. Переданим до комунальної власності вважається об'єкт майна після надання органу місцевого самоврядування акта на право його власності. Акти оформляються і надаються Фондом державного майна України. Після передачі до комунальної власності підприємств, організацій, установ та інших об'єктів майна, вони підлягають реєстрації в установленому законодавством порядку.

Об'єкти і майно комунальної власності не може бути вилучено (відчужено) без згоди територіальної громади або представницького органу місцевого самоврядування від їхнього імені. Передача об'єктів і майна комунальної власності до інших форм власності здійснюється виключно за рішенням представницького органу місцевого самоврядування і, як правило, на засадах купівлі-продажу за цінами, які складаються на ринку нерухомості, майна та землі. Відчуження об'єктів і майна комунальної власності, що мають особливо важливе значення для територіальної громади, здійснюється лише за рішенням місцевого референдуму. Перелік таких об'єктів затверджується рішенням представницького органу місцевого самоврядування або в статуті місцевого самоврядування.

Об'єкти і майно комунальної власності, які за рішеннями представницького органу місцевого самоврядування передаються для забезпечення діяльності державних органів законодавчої, виконавчої й судової влади, та з метою надання об'єктам загальнонаціонального статусу (на випадок клопотання відповідних органів), передаються до державної власності на безоплатній основі. Відповідні органи державної влади в таких випадках компенсують додаткові видатки органів місцевого самоврядування у зв'язку з передачею об'єктів та майна до державної власності. Процедура безоплатної передачі майна комунальної власності до державної власності визначається Кабінетом Міністрів України.

Територіальна громада безпосередньо через референдум або за рішенням представницького органу місцевого самоврядування приймає рішення про доцільність, форми та про строки

161

приватизації майна комунальної власності на засадах законодавства України про приватизацію. Приватизація комунального майна здійснюється на основі програм приватизації, самостійно розроблених виконавчими органами місцевого самоврядування і затверджених територіальними громадами або їхніми представницькими органами.

Міські ради міст обласного значення можуть приймати рішення про делегування функцій управління окремими об'єктами комунальної власності обласним державним адміністраціям. Сільські, селищні ради та ради міст районного значення можуть приймати рішення про делегування функцій управління окремими об'єктами комунальної власності районним державним адміністраціям. Міські, сільські та селищні ради з власної ініціативи можуть відкликати рішення про делегування функцій управління окремими об'єктами комунальної власності обласним і районним державним адміністраціям. Територіальні громади можуть делегувати функції управління майном комунальної власності, створеним ними асоціаціям та іншим органам.

Здійснення делегованих функцій управління окремими об'єктами комунальної власності забезпечується обласними та районними державними адміністраціями на договірних засадах із міськими, сільськими та селищними радами. У разі об'єднання кількох територіальних громад або створення об'єктів комунальної власності, що надають послуги кільком територіальним громадам, місцеві ради можуть створювати міжкомунальні органи, яким делегуються функції управління вказаними об'єктами комунальної власності.

Суб'єктом права комунальної власності в містах із районним поділом є міська територіальна громада, а від її імені - міська рада. На випадки, визначені Конституцією України, суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада району в місті.

Територіальна громада міста, а від її імені - міська рада можуть приймати рішення щодо передачі окремих функцій управління об'єктами комунальної власності чи окремими об'єктами цієї власності районним органам влади або органам влади інших адміністративних одиниць, які функціонують у системі міського самоврядування.

Міста Київ і Севастополь мають власну комунальну власність. Суб'єктами її права є територіальні громади цих міст, а також територіальні громади районів, а від їхнього імені — відповідні міські та районні ради. Управління комунальною власністю в містах Києві та Севастополі здійснюється відповідними виконавчими органами місцевого самоврядування. Окремі

162

функції управління комунальною власністю Київська і Севастопольська міські ради можуть делегувати відповідним міським державним адміністраціям.

Автономна Республіка Крим володіє, користується і розпоряджається майном, що передається у власність Автономної Республіки Крим. Територіальні громади, розміщені на території Автономної Республіки Крим, формують комунальну власність на загальних умовах, визначених для всіх органів місцевого самоврядування в Україні. Майно державної власності передається в комунальну власність територіальних громад Автономної Республіки Крим згідно з Постановою Кабінету Міністрів України про формування комунальної власності міст, сіл, селищ та інших поселень в Україні.

Майно комунальної власності територіальних громад в Автономній Республіці Крим не може бути вилучене (викуплене) у власність автономії без згоди відповідних представницьких органів місцевого самоврядування.

Майно власності Автономної Республіки Крим формується після визначення в законодавчому порядку сфер відання та компетенції Автономної Республіки Крим. Переліки майна, що передається у власність Автономної Республіки Крим, визначаються постановою Кабінету Міністрів України. Передача об'єктів у власність Автономної Республіки Крим із державної власності України здійснюється Фондом державного майна України на підставі постанов Кабінету Міністрів України.

5.2. Форми підприємств комунальної власності

Становлення інституту фінансів комунальних підприємств в Україні розпочалося зі запровадженням у 1990 році комунальної форми власності. У зв'язку з тим, що суб'єктами права комунальної власності в Україні було визначено всі місцеві ради відповідних адміністративно-територіальних одиниць, утворилося кілька видів комунальної власності: комунальна власність областей, міст, районів, районів у містах, сіл і селищ, що вже зазначалося.

Закон України "Про власність" визначив комунальну власність як одну із форм державної власності і, таким чином, підприємства, які перебувають у власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, отримали правовий статус державних комунальних підприємств. В Україні утворилося кілька видів комунальних підприємств. Це державні комунальні

163

підприємства комунальної власності областей, державні комунальні підприємства комунальної власності міст, державні комунальні підприємства комунальної власності районів, державні комунальні підприємства комунальної власності районів у містах і державні комунальні підприємства комунальної власності сіл та селищ.

Ухвалена в 1996 р. Конституція України змінила правовий статус комунальної власності. Згідно зі статтею 142 Конституції, майно, ресурси, земля та кошти комунальної форми власності є власністю територіальної громади. Тобто це означає, що віднині власником комунальних підприємств є лише територіальна громада. Підприємства всіх інших рівнів влади не належать до складу комунальних.

У зв'язку з новим правовим режимом комунальної власності створені на її основі в 1991-1996 рр. підприємства потребують перереєстрації у формі комунальних підприємств на зміну їхнього нинішнього статусу як державних комунальних підприємств.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, будівництво, торгівлю та громадське харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення та інші галузі. Наприклад, як комунальні зареєстровано понад 700 промислових підприємств, на яких зайнято майже 110 тис. чол. Це 8% усіх промислових підприємств України. Частина комунальних закладів не мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки, наприклад, школи, дитячі садки та ін. Ще частина комунальних установ і закладів мають змішану систему фінансування - як кошторисну, так і госпрозрахункову.

Конституційне визначення правового статусу комунальної власності в Україні зумовлює необхідність прийняття нового законодавства для регламентування правового режиму комунальних підприємств.

Правового врегулювання потребує фінансова діяльність і статус підприємств, заснованих на майні та капіталах, що належать Автономній Республіці Крим. Згідно з Конституцією України (ст. 138) до відання Автономної Республіки Крим належить управління майном, що є власністю автономії. Це означає: указані проблеми має бути розв'язано в законодавстві Автономної Республіки Крим.

Нині фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України. Використання фінансових ресурсів підприємств комунальної власності має свої особливості, їхній прибуток розподіляється в порядку,

164

визначеному відповідними місцевими радами згідно зі статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими радами, яким належать указані підприємства.

Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. У 1995 році, наприклад, у місті Вінниці комунальні підприємства сплатили 278,1 млрд. крб. податку на доходи підприємств. Це склало 7,2% всіх надходжень бюджетів області від податку на доходи підприємств усіх форм власності. У Донецьку цей відсоток склав 8,5, у Миколаєві – 30%, в Ужгороді - 45,2%.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси, їхні рахунки не об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Більшість установ і закладів, що перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

Дослідження проблем функціонування фінансів комунальних підприємств України буде неможливим без запровадження відповідної статистичної звітності. Поки що такої статистики немає. Фінанси комунальних підприємств обліковуються у складі фінансів державного сектору економіки. Місцева фінансова статистика має стати одним із розділів комунальної статистики України.

Органи місцевого самоврядування можуть створювати підприємства, фірми та компанії, засновані як комунальна власність у формі унітарних комунальних підприємств, товариств із обмеженою відповідальністю та акціонерних товариств.

Унітарним є комунальне підприємство, не наділене правом власності на закріплене за ним майно. Майно такого підприємства є неподільним і не може бути розподілене на частки або паї. Не можуть мати часток, паїв у такому підприємстві і його працівники. Майно унітарного комунального підприємства використовується на основі права господарського відання або на основі права оперативного управління. Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника – відповідної територіальної громади і виконує його функції в межах,

165

визначених господарським кодексом України та іншими законодавчими актами.

Майно комунального унітарного підприємства перебуває в комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на правах господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на правах оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Статутний фонд комунального унітарного підприємства утворюється органом, до сфери управління якого воно входить, до реєстрації його як суб’єкта господарювання. Мінімальний розмір статутного фонду комунального унітарного підприємства встановлюється відповідною місцевою радою.

Комунальним акціонерним товариством є товариство, яке має статутний фонд, поділений на певну кількість акцій рівної номінальної вартості. Акціонерне товариство несе відповідальність за зобов'язаннями лише за майно товариства. Акціонери відповідають за зобов'язаннями товариства лише в межах належних їм акцій. Орган місцевого самоврядування може володіти 100 відсотками акцій акціонерного товариства або лише їхньої частиною. Комунальним акціонерним товариством вважається товариство, в якому понад 50 відсотків акцій належить органу місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути учасниками як відкритих, так і закритих акціонерних товариств.

Комунальним товариством із обмеженою відповідальністю є товариство, яке має статутний фонд, розподілений на частини, розмір яких визначається статутними документами. Учасники товариства несуть відповідальність за його зобов'язаннями в межах їхніх внесків до статутного фонду.

На випадки, визначені статутними документами, учасники товариства з обмеженою відповідальністю, які не повністю виконали свої внески, відповідають за зобов'язаннями товариства в межах внесеної суми. Органи місцевого самоврядування можуть володіти статутним фондом товариства з обмеженою відповідальністю повністю або частково. Комунальним вважається товариство з обмеженою відповідальністю, якщо орган місцевого самоврядування володіє більш ніж 50% його статутного фонду.

Органам місцевого самоврядування забороняється бути учасниками товариств із додатковою відповідальністю, повних товариств, а також командитних товариств (товариств на довірі).

У зв'язку зі запровадженням комунальної власності територіальної громади запропоновано на загальнодержавному рівні провести інвентаризацію її об'єктів і скласти їхній єдиний реєстр.

166

Основними формами комунальних підприємств у зарубіжних країнах є:

-товариства з обмеженою відповідальністю;

-акціонерні товариства;

-асоціації;

-фонди.

Фонди, у свою чергу, поділяються на два види. Одні з них безпосередньо засновані муніципалітетами, інші є дочірніми підприємствами, заснованими комунальними фірмами і компаніями.

Є дві основні форми організації фінансів комунальних підприємств:

Перша група підприємств здійснює власні фінансові баланси, має відокремлені від місцевого бюджету рахунки.

Друга група підприємств не здійснює самостійних балансів, її рахунки об'єднано з рахунками місцевих бюджетів. Фінансове господарство таких підприємств виділене в так звані приєднані бюджети.

5.3. Основні цілі та напрями формування системи управління комунальними підприємствами в Україні

Згідно з Господарським кодексом України передбачено, що до переліку основних видів підприємств, які можуть діяти в Україні, входить комунальне підприємство, засноване на власності, відповідної територіальної громади. Комунальні підприємства визначаються як окремий різновид підприємств, що діють разом із державними, приватними, колективними підприємствами та господарськими товариствами.

Станом на 1.07.1999 р. в Україні функціонували 211 комунальних підприємств (2,13% від загальної кількості підприємств у цій галузі економіки), у лісовому господарстві - 4 (відповідно - 1,08%), на транспорті - 103 (0,04%), у галузі зв'язку - 6 (4,28%), у будівництві - 232 (3,79%), у роздрібній торгівлі - 1024 (11,48%), у громадському харчуванні - 151 (7,66 %), у сфері матеріально-технічного постачання і збуту - 39 (3,52%), побутового обслуговування населення - 440 (12,9%).

Слід зазначити, що хоча чисельність комунальних підприємств є досить значною, їх основна діяльність не завжди відповідає інтересам територіальних громад - їх власників. Принаймні два фактори зумовлюють цю обставину. По-перше, законодавство, зорієнтоване на масову приватизацію, було нездатне врахувати економічні особливості ряду об'єктів. Тому до складу комунальних

167

підприємств на сьогодні входять і такі підприємства, що підлягають приватизації, але не приватизовані (в основному через низьку ліквідність майна). Другою причиною, що створила невідповідність стосовно чисельності комунальних підприємств є те, що процес поділу загальнодержавної власності в Україні здійснювався формально, без економічного обґрунтування доцільності здійснення відповідних заходів, а подекуди без урахування потреб розвитку територіальних громад.

Це пояснюється тим, що комунальна власність визначається як одна з форм державної власності. Отже, передача загальнодержавного майна у власність адміністративнотериторіальних одиниць, суттєво не вплинула на поділ повноважень володіння, що існує, використання і розпорядження майном; підприємства, що перебували в комунальній власності адміністративно-територіальних одиниць отримали статус державних комунальних підприємств.

Хоча Конституція України змінила правовий статус комунальної власності (згідно зі статтею 142 Конституції України майно, ресурси, земля та кошти комунальної форми власності є власністю територіальної громади; комунальне майно не належать до державного майна) фактичного поділу прав власності між державою і територіальними громадами не відбулося. Пояснюється це насамперед тим, що нині відсутнє необхідне законодавство щодо реалізації прав власності територіальних громад (Закон України "Про правовий режим майна комунальної власності" досі не прийнятий), численні питання здійснення повноважень володіння, розпорядження й користування цими суб'єктами права власності не знайшли свого правового врегулювання. Зокрема, перереєстрація створених у 1991-1996 рр. на основі комунальної власності підприємств так і не відбулася. Установлення тарифів на товари і послуги комунальних підприємств залишається прерогативою місцевих державних адміністрацій. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо комунальних підприємств, які зафіксовані в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні " (установлення для цих господарських організацій розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету, установлення порядку та здійснення контролю за використанням їхніх прибутків, розгляд проектів планів цих господарських організацій, внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням тощо) мають значною мірою формальний характер, зважаючи на особливості організаційно-правової форми комунального підприємства, заснованого на праві господарського відання.

168

Юридична конструкція права господарського відання надає суб'єкту такого права широке коло повноважень щодо володіння, користування та розпорядження майном власника. Реально ці повноваження здійснюються одноосібно керівником комунального підприємства, взаємовідносини якого з власником регулюються законодавством про працю (відповідальність керівника такого підприємства за прийняті ним рішення тоді є обмеженою). Отже, коло повноважень власника стосовно майна, що знаходиться у господарському віданні, визначається повністю. Втручання органів місцевого самоврядування в діяльність комунальних підприємств (їх керівників) поза встановленим колом повноважень - протизаконне. Зважаючи на ту обставину, що чинним законодавством не врегульовані основні питання отримання власником частини прибутку від користування майном, що перебуває в повному господарському віданні, то зрозуміло, що за таких умов керівники комунальних підприємств фактично безконтрольно управляють фінансовими потоками цих підприємств. Повноваження органів місцевого самоврядування, передбачені чинним законодавством, у ряді випадків не дають їм можливості не тільки вимагати від керівників комунальних підприємств досягнення певних якісних показників діяльності підприємства, але навіть визначати ці показники. Разом з тим, підтримка функціонування комунальних підприємств потребує значних капітальних вкладень, яких ці господарські організації не мають. Органи місцевого самоврядування, що передали застаріле майно комунальним підприємствам у повне господарське відання, не беруть на себе жодних зобов'язань щодо розвитку цих підприємств.

На практиці широкі повноваження керівників комунальних підприємств за відсутності дійових інструментів і порядку управління, контролю і мотивації діяльності керівників призводять до переведення частини фінансових потоків комунальних підприємств до фірм-супутників, які створюються з метою зміни спрямованості фінансових потоків, а тому ввесь прибуток, який могли б отримувати комунальні підприємства, осідає саме в цих фірмах. Укладання угод, в яких зацікавлене керівництво комунальних підприємств, призводить до штучного завищення собівартості продукції, а подекуди - до розкрадання комунального майна та інших негативних фактів некваліфікованої або протиправної діяльності керівників. Унаслідок цього в місцевих бюджетах не виконується дохідна частина, а комунальні підприємства недоодержують кошти для свого розвитку.

Чинним законодавством для комунальних підприємств не передбачене обов'язкове проведення періодичних аудиторських

169

перевірок. Відтак контроль за їх фінансово-господарською діяльністю істотно ускладнюється. Нормативно-правова база, яка визначає цілі й завдання створення комунальних підприємств, а також умови їх функціонування, недостатня, у ній відсутні чіткі критерії необхідності створення цих господарських організацій і послідовність щодо визначення основних засад їх функціонування. До того ж порядок взаємодії різних управлінь і відділів виконавчих органів місцевого самоврядування між собою під час здійснення повноважень власника стосовно майна комунальних підприємств відповідним чином не регламентований.

У соціально-економічній ситуації, що склалася, виникла необхідність перегляду принципів та пріоритетів у сфері управління комунальними підприємствами, посилення контролю і регулювання їх діяльності з боку органів місцевого самоврядування. Здійснення відповідних заходів не слід розуміти як політику нарощування кількості підприємств такої організаційно-правової форми в економічній структурі країни. Необхідно створити чітку та економічно обґрунтовану систему критеріїв, згідно з якою визнається доцільним створення та функціонування комунальних підприємств на базі детально регламентованого механізму управління й контролю за їх діяльністю. Як складові елементи такого механізму виступають: забезпечення обов'язкового порядку визначення способу досягнення цілей діяльності комунальних підприємств, щорічна розробка прогнозних показників розвитку цих господарських організацій, моніторинг результатів їх статутної і фінансовогосподарської діяльності, регламентація порядку прийняття відповідних управлінських рішень органами місцевого самоврядування, порядок вибору керівників цих підприємств, визначення оцінки та міри їх відповідальності за результати діяльності підприємств і мотивації їх діяльності, здійснення контролю за діяльністю комунальних підприємств та їх керівників тощо. Таким чином, ідеться про створення органічної, цілісної системи управління комунальними підприємствами, що відповідає сучасним вимогам господарювання.

Формування системи управління комунальними підприємствами спрямовано на:

захист прав власності територіальних громад щодо переданого на правах повного господарського відання комунальним підприємствам майна;

установлення чіткого розмежування відповідальності засновників і керівників комунальних підприємств;

удосконалення форм і методів господарської діяльності комунальних підприємств;

170