2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

511

Приложения

Приложение 1.

Обзор официальных внешнеполитических документов

1.Правовая база механизма принятия внешнеполитических решений

В современном российском законодательстве международная, имеется в виду внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность Российского государства,

регулируется достаточно многочисленными нормативно-правовыми актами – как законодательными, так и подзаконными. Сосредоточимся на анализе положений, по которым можно судить о действующем порядке государственного управления внешней политикой.

1. Конституция Российской Федерации Согласно пункту «к» ст. 71, «внешняя политика и международные отношения

Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации: вопросы войны и мира» отнесены к исключительной компетенции Федерации, т. е. в эти вопросы не могут вмешиваться органы власти субъектов Федерации. Однако последние не лишены полностью возможности участвовать в международных отношениях, поскольку п. «о» ст. 72 относит к предметам совместного ведения (совместной компетенции) координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации. Как известно, до настоящего времени,

механизм осуществления совместной компетенции не имеет своего четкого правового регулирования228. Федеральный закон: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24

июня 1999 г. фактически так и не определил данный механизм. Но внешнеполитической сфере в этом смысле относительно повезло, так как принят Закон: «О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации»,

который будет рассмотрен ниже.

Другие статьи Конституции, относящиеся к данной теме, закрепляют

228 На момент написания работы Президент РФ не вносил в качестве законодательной инициативы соответствующий пакет законопроектов.

512

компетенцию отдельных федеральных органов в рассматриваемой сфере.

Первую, ключевую роль в осуществлении данной государственной функции Конституция отводит Президенту Российской Федерации. Это следует из анализа нескольких конституционных норм.

Во-первых, из частей 3 и 4 ст. 80. Согласно ч. 3, Президент РФ определяет основные направления не только внутренней, но и внешней политики государства. Однако у него есть несколько ограничений. Первое состоит в том, что определяет он только основные направления политики. Второе – в том, что он обязан это делать «в

соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».

Согласно ч.4, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. В таких случаях Президент олицетворяет Российскую Федерацию не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-

аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну – суверенную и независимую. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России (в данном случае наиболее применима норма ст. 1 Конституции о равнозначности наименований «Российская Федерация» и «Россия») либо поручает это тому или иному государственному органу или должностному лицу.

Во-вторых, Президент не только определяет направления внешней политики, но и непосредственно руководит осуществлением этой функции. Об этом прямо гласит п. «а» ст. 86. Однако Конституция РФ не ограничивается данной общей формулировкой о руководстве, но и в той же статье указывает на ряд полномочий, вытекающих из этого:

ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Данная конституционная конструкция не означает, разумеется, что глава государства для руководства внешней политикой вправе использовать лишь указанные в ст. 86 полномочия. Конституционный законодатель указал на них, помимо руководства внешней политикой, для того, чтобы не было споров по поводу того, кто должен осуществлять эти важные, но рутинные действия.

В-третьих, Конституция свидетельствует и о том, что Президент не только руководит внешней политикой, так сказать, в узком смысле этого понятия, но и обладает рядом серьезных рычагов для воздействия на должностных лиц, осуществляющих более узкие полномочия в данной сфере. Другими словами, в руках Президента находятся кадровые и в собственном смысле слова управленческие рычаги, подтверждающие его властные прерогативы по формированию и руководству внешней политикой государства.

513

Прежде всего, имеются в виду два таких существенных полномочия в отношении исполнительной власти, как:

право председательствования на заседаниях Правительства Российской Федерации (п. «б» ст. 83);

назначение по предложению Председателя Правительства РФ на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83).

Важность этих полномочий становится в нашем аспекте более понятной и зримой,

если учесть, что Правительство РФ, согласно Конституции, само обладает определенными полномочиями во внешней политике. Оно, согласно п. «д» ч. 1 ст. 114, «осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации». Но у Президента есть не только кадровые, но и иные управленческие полномочия, позволяющие ему корректировать деятельность Кабинета министров, прежде всего, право Президента отменять Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ч. 3 ст. 115).

Дополнительное воздействие на исполнительную власть Президент оказывает также через осуществление таких полномочий, как:

формирование и руководство Советом Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83);

утверждение военной доктрины Российской Федерации (п. «з» ст. 83);

назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83);

Верховное Главнокомандование Вооруженными Силами Российской Федерации

(ч. 1 ст. 87).

Наконец, в-четвертых, Президент РФ и косвенно влияет на определение приоритетов внешней политики, осуществляет в некотором смысле руководство ею путем использования (возможного использования) таких полномочий, как объявление, в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, военного положения (ч. 2 ст. 87); решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89).

В условиях разделения властей, однако, существуют некоторые сдержки и противовесы в виде ряда полномочий палат российского Парламента и судебной власти.

Что касается Совета Федерации Федерального Собрания РФ эта палата вправе

514

контролировать наиболее существенные действия Президента во внешнеполитической сфере, обладая полномочиями утверждать указ Президента Российской Федерации о введении военного положения (п. «б» ч. 1 ст. 102) и решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 102)

У Государственной Думы в отличие от Совета Федерации нет исключительных полномочий во внешнеполитической сфере. Однако это не означает, что Конституция вообще отстранила нижнюю палату от этой сферы. Просто ее полномочия тождественны

полномочиям Совета Федерации (у которого есть еще и два названных выше).

Эти полномочия таковы:

палаты могут собираться совместно для заслушивания выступлений

руководителей иностранных государств (ч. З ст. 100);

Совет Федерации обязан рассматривать принятые Госдумой федеральные законы

по вопросам:

ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации

(п. «г» ст. 106);

статуса и защиты государственной границы Российской Федерации (п. «д» ст. 106); .

войны и мира (п. «е» ст. 106);

депутаты Думы и члены Совета Федерации высказывают мнения, в ходе

консультаций Президента с соответствующими комитетами и комиссиями палат, по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в

иностранных государствах и международных организациях, о чем говорилось выше

(п. «м» ст. 83).

Наконец, определенное влияние на формирование внешней политики России способен оказывать и Конституционный Суд РФ, поскольку в его конституционных полномочиях упоминается такое положение, как разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступившим в силу международным договорам Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 125).

Все сказанное не означает, что только данные государственные органы и должностные лица способны влиять на определение и осуществление внешней политики

(например, косвенно на это могут влиять и Прокуратура и иные, помимо Конституционного, суды) или что все ограничивается лишь названными функциями и полномочиями (например, Президент оказывает влияние на внешнюю политику также посредством подписания или отклонения федеральных законов). Однако в

515

представляемой работе мы рассматриваем лишь те властные институты и те полномочия,

которые напрямую относятся к внешнеполитической сфере или вплотную примыкают к ней.

2. Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

Данный Закон лишь частично охватывает систему управления внешней политикой в той мере, в какой она (ее элементы) относятся к проблеме безопасности. Сам Закон трактует в ст. 1 «безопасность» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Вот почему этот ракурс избавляет от необходимости подробно анализировать данный Закон, который посвящен лишь одному из аспектов внешней политики.

Нас же в данном случае интересует, как и насколько сильно влияет на управление внешней политикой, предусмотренная «Законом о безопасности» схема.

Закон имеет довольно общий характер, на нем явно отразились увлечения начала

90-х годов, когда очевидные принципы закреплялись дополнительно как нормы.

Упомянутое свидетельствует, например, ст. 10, которая так и названа «Разграничение полномочий органов власти в системе безопасности», что, по мнению разработчиков, и

должно было бы конкретизировать принцип разделения властей. Об этом в начале статьи и говорится: «Обеспечение безопасности личности, общества и государства осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной,

исполнительной и судебной властей в данной сфере».

В то же время Закон (ст. 11) определяет Президента страны как должностное лицо, призванное осуществлять общее руководство государственными органами обеспечения безопасности. В этих целях он:

возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;

контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности;

в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.

В то же время немало полномочий предоставляется и Правительству РФ, которое:

в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности Российской Федерации;

организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами Российской Федерации, другими подведомственными ему органами Российской Федерации,

республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей,

516

автономных округов.

Таким образом, еще до принятия ныне действующей Конституции возникла некоторая системная коллизия между двумя центрами власти – Президентом и Правительством, которые имеют в целом сходные прерогативы. До сих пор эта коллизия крупно себя не проявляла. Но это не значит, что она невозможна в будущем.

Второе важное положение в данном Законе – описание компетенции и порядка формирования Совета Безопасности РФ. До настоящего времени это фактически основной законодательный акт, регулирующий организацию и деятельность Совбеза. Но, к

сожалению, сделано это в слишком общих формулировках, а, главное, из Закона не становится понятно, какое место занимает данный орган в системе государственных институтов РФ (кстати, несмотря на несколько редакций Закона, из него не были изъяты нормы, уже не соответствующие Конституции РФ). Из ст. 13 Закона мы видим, что Совет Безопасности – орган в целом имеющий консультативный характер «Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности».

Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности,

стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной,

информационной, экологической и иных видов безопасности…».

Вспомогательный характер Совбеза подчеркивает и ст. 15, которая устанавливает,

что его основными задачами являются:

«определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;

разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;

подготовка рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций,

которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные,

экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации;

подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении,

продлении или отмене чрезвычайного положения;

разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и

517

оценка их эффективности;

совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов,

обеспечивающих безопасность личности, общества и государства».

В то же время нельзя не заметить определенного противоречия между заявленным консультативным характером Совета Безопасности и ст. 16, которая устанавливает, что решения Совета Безопасности принимаются его постоянными членами простым большинством голосов от их общего количества и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности, а кроме того, решения Совета Безопасности по вопросам обеспечения безопасности оформляются Указами Президента Российской

Федерации, т. Е. таким образом приобретают властный характер.

Но гораздо важнее понять, предназначен ли Совбез для принятия оперативных,

среднесрочных или стратегических решений. Если вновь вернуться к ст. 15 Закона

(«Основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации»), нетрудно прийти к выводу, что предполагается принятие решений всех трех видов.

3. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»

от 15 июля 1995 г.

Данный Закон, в рассматриваемом нами аспекте, интересен тем, что он

определяет довольно широкий круг участников подготовки к заключению

международных договоров (межгосударственных, межправительственных и

межведомственных), а также процесса выхода из них.

Прежде всего, Закон в число таких участников вводит органы власти субъектов Федерации. В его ст. 4 говорится о двух основаниях, предполагающих согласование международного договора с органами власти субъекта РФ: а) когда договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта; б) когда «основные положения или проект международного договора» затрагивают полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения. В этих случаях от органов власти субъекта РФ могут поступить предложения, и тогда соответствующий федеральный орган решает вопрос об участии представителей субъекта РФ в переговорах и подготовке проекта договора. Однако собственно процедуры привлечения к участию субъектов РФ в Законе не прописаны.

Равно, как и последствия отсутствия согласованности позиций с ними.

Кроме этого, органы власти субъектов РФ вправе, наряду с иными органами власти, вносить рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров.

Второй субъект международно-договорной деятельности – это палаты

518

Федерального Собрания, которые:

информируются МИДом о «заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации международных договорах Российской Федерации, а также о прекращении таких договоров или приостановлении их действия»,

получают по своим запросам информацию о готовящихся к подписанию международных договорах;

вносят рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров.

Рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров могут вноситься также Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека, но по вопросам их ведения.

От рекомендаций Закон отличает предложения по заключению договоров (ст.9).

Предложения отличаются тем, что должны содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. Субъекты предложений о заключении договоров таковы:

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации МИД России.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, представляются ими Президенту РФ совместно с МИД России или по согласованию с ними.

Предложения, подлежащие представлению Президенту РФ, о заключении международных договоров от имени Российской Федерации и требующие предварительного рассмотрения их Правительством РФ, вносятся в Правительство. В этом случае предложение исходит от Правительства РФ. Эта статья, помимо прочего, вводит некоторые новые понятия, отличающиеся от классификации международных договоров,

установленной в ст. З.

Тот же принцип – внесение предложений через МИД или по согласованию с ним

– действует и в отношении межправительственных межведомственных договоров.

Особую роль Закон в подготовке проектов международных договоров отводит Министерству юстиции РФ (ст. 10). Во-первых, с Минюстом должны согласовываться те предложения о заключении международных договоров, которые устанавливают иные

519

правила, чем предусмотренные российским законодательством. Во-вторых, это министерство дает в определенных случаях заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в России.

Разумеется, ведущая роль в российской международно-правовой практике принадлежит Президенту РФ и МИД России.

Если интегрировать перечисленные Законом прерогативы Президента Российской Федерации в данной области, можно выделить следующие. Президент РФ:

принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации;

принимает решения о проведении переговоров и о подписания международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации,

если это вызывается необходимостью;

предоставляет полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации;

вносит на ратификацию международные договоры, решения о подписании которых были приняты им;

рассматривает внесенный Государственной Думой законопроект о ратификации международного договора, если его внес субъект права законодательной инициативы, не предусмотренный данным Законом;

подписывает и обнародует или отклоняет закон о ратификации;

подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации;

утверждает, принимает международные договоры, которые подлежат утверждению, принятию, в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации;

принимает решения об утверждении, принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью;

принимает решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации;

принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам,

относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается

520

необходимостью.

Министерство (министр) иностранных дел РФ, помимо перечисленных выше полномочий:

в силу своих функции и в соответствии с международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий;

оформляет полномочия от имени Правительства РФ на ведение переговоров и подписание международных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, или заключаемых от имени Правительства РФ;

представляет самостоятельно (либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если Договор касается вопросов, входящих в их компетенцию)

предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров Президенту РФ и в Правительство РФ;

производит обмен ратификационными грамотами и сдачу грамот о ратификации международных Договоров Российской Федерации на хранение депозитариям либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации в иностранном государстве или представительством Российской Федерации при международной организации;

опубликовывает официальные сообщения о вступлении в силу международных Договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации;

ведет единую государственную систему регистрации и учета международных Договоров Российской Федерации;

осуществляет регистрацию международных Договоров Российской Федерации в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций;

хранит подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных Договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации;

осуществляет функции депозитария многосторонних международных Договоров,

если в соответствии с условиями этих договоров такие функции возложены на Российскую Федерацию;

осуществляет переписку с органами иностранных государств, международными организациями или их главными исполнительными должностными лицами,