Глава 1. Правовая природа контроля и надзора в сфере нотариата

1.1. Исторические аспекты становление и развитие нотариата в России

Историческое возникновение нотариата неразрывно связано с гражданским оборотом. По мере развития торговых отношений появлялась потребность в удостоверения различных юридически значимых обстоятельств в этой сфере, а, следовательно, в нотариальных функциях.

Первые правовые законы Древней Руси стали предвестниками будущего российского нотариата.

С царствованием Романовых связано строительство российского нотариального института на Великой Руси. Началом эпохи развития российского нотариального института стал кодекс законов Российского государства – Соборное Уложение, принятое Земским собором в 1649 г. при царе Алексея Михайловича г.. Уложение систематизировало существовавшие отдельные отрывочные указы, согласно которым крепости (сделки) разделялись на два разряда, в зависимости от ее ценности: к первому разряду относились большие дела, на сумму свыше 10 рублей, малые дела на меньшую сумму – ко второму ¹.Большие крепости, согласно Уложения, дозволялось писать только в Москве и «в городах» через площадных подьячих (вольных письменных дельцов), которые под надзором правительства на городских площадях занимались составлением различных письменных актов (челобитные, купчие, меновые и т.п.)⁾². Площадных подьячих можно считать предшественниками современных нотариусов. В их состав входили низший слой подьяческого сословия, объединявшего всех дьяков и подьячих и даже тяглых классов, при этом они освобождался от тягла. Свидетельством об их невысоком социальном положении являлось то, что в челобитных они именовали себя холопами и подписывались не полным именем. Собираясь в артель, иногда до 12 человек, площадные подьячие ручались друг за друга. Корпорация в Москве в конце XVII в. насчитывала до 24 человек. Площадные подьячие, в отличие от других подьячих, не считались служилыми людьми и «кормились пером», т.е. брали плату с клиента по соглашению и делились ею поровну. Площадные подьячие обладали достаточно широкой компетенцией. Главной их обязанностью было составление частноправовых актов для обращающихся граждан, а также им проводились экспертизы крепостей, иногда они вели судебные дела, и при необходимости их привлекали переписывать писцовые и дозорные книги, порой они замещали подьячих приказов и воеводских учреждений и становясь главными кандидатами на эти места.

Для установления государственного контроля, за деятельностью площадных подьячих и взыскания пошлины в пользу государственной казны Петр I ввел в 1699 г. гербовую бумагу (Указ от 23 января 1699 г. «Об употреблении гербовой бумаги для писания крепостей»³), тем самым значительно увеличив актовые пошлины. За несоблюдение этого правила на виновного налагался штраф, а акта признавался недействительным. Так же были введены новые строгие формы совершения сделок, которые проводились после предварительного уведомления приказных судей и в присутствии свидетелей (Указ от 9 декабря 1699 г.), а результаты крепости должны были заноситься в специальные книги, находящиеся в Поместном приказе.

Создание Петром I строгого надзора за площадными подьячими и зависимости их от органов правительственной власти положило конец беззаконию и стало важным преобразованием, оказавшим влияние на последующее историческое развитие нотариального дела в Российской империи. Однако тяжелая финансовая ситуация в стране того периода не позволила Петру I закончить реформу системы органов управления, суда или государственного института нотариусов. Крепостные дела были возращены обратно в ведение площадных подьячих, но с изменением их статуса. Теперь они стали чиновниками, крепостными писцами, выполнявшими нотариальные функции с фиксированным жалованием, поставив их в непосредственное подчинение правительству. Главная контора площадных подьячих находилась на Ивановской площади в Кремле, под надзором Оружейной палаты, по указу Петра Великого, а в городах – от местной дворянской корпорации, так как там, в основном требовалось писать поземельные служилые акты. Все акты должны были совершаться, на утвержденной гербовой бумаге в установленных государем формах. Таким образом, контроль государства распространялся и на самих подьячих, и на их профессиональную деятельность по выполнению нотариальных функций.

В дальнейшем Указ от 10 января 1701 г регламентировал порядок записи крепостей и учрежден особый приказ крепостных дел, состоявший из нескольких судей, а площадные подьячие получили название подьячих крепостных дел. С 1706 г. они были в ведении Московской ратуши. После учреждения губерний в 1708 г, крепостные дела поступают в непосредственное заведование губернаторам. В 1719 г. с учреждением Юстиц-Коллегии в губерниях были созданы самостоятельные особые конторы крепостных дел, которые состояли из писцов и надсмотрщиков. Они занимались рассылкой наказов и памятей для единообразного и правильного оформления крепостных актов и осуществляли контроль, за их исполнением; собирали крепости и гербовые пошлины и взыскивали недоимки; преследовали незаконные поборы и искореняли «злые, вымышленные взятки»; производили контроль личного состава крепостных дел и извещали Юстиц-коллегию об уволенных и вновь принятых. Их деятельность находились под надзором секретаря или комиссара, назначенного Юстиц-Коллегией.

Правление Петра II не внесло значительных изменений в становление нотариата. Единственным вкладом стал указ о введение в действие Вексельного устава, разработанного еще при Петре I, в котором впервые был узаконен институт публичных нотариусов⁴.

С 1775 г. при правлении Екатерины II после упразднения Юстиц-Коллегии крепостным засвидетельствованием стали заниматься Палаты гражданского суда и уездные суды⁵. С 1781 г. Екатерина II создает публичные должности: маклеры и нотариусы, которые занимались исключительно торговыми сделками и разного рода посредничеством.

В местах, где отсутствовали публичные нотариусы и маклеры, осуществлением частных актов занимались таможенные чиновники, магистраты, ратуши, суды, приставы и даже волостные правления. Происшедшие нововведения внесли децентрализацию в учреждения нотариального характера и привели к утрате фактического контроля государства за деятельностью столь разнообразного количества органов и должностных лиц.

С изменениями экономических и политических условий жизни страны стала потребность в преобразовании всех отраслей государственной жизни России, в том числе и Нотариального дела. Совместно с реформой судопроизводства было выработано и утверждено Императором Александром II «Нотариальное Положение» 14 апреля 1866 г.

Для создания первого унифицированного акт о российском нотариате использовалось западноевропейское нотариальное законодательство. Положения о нотариальной части определило его новый статус, относительно независимый от судебной части институт с достаточно обширным кругом полномочий. Главным нововведением Положения о нотариальной части 1866 г. было стали создание двух нотариальных инстанций – высшую (старшие нотариусы совершали крепостную часть с недвижимым имуществом и правом собственности) и низшую (младшие нотариусы выполняли остальные нотариальные действия). Государство упорядочило нотариальную деятельность и установило свой контроль путем возложения на нотариусов обязанности вести нотариальные книги и реестры, отражавшие все совершаемые нотариусами сделки с недвижимым имуществом и прочие действия. Нотариальные книги и реестры изготавливали сами нотариусы, затем прошнуровывали их, пронумеровывали и скрепляли печатью секретаря или члена окружного суда и хранились в нотариальных архивах при окружных судах. Помимо подчинения наказам окружных судов, регулирующим делопроизводство и внутренний распорядок нотариальных контор, нотариусы должны были руководствоваться еще и Временными правилами, предназначенными для мировых судей, нотариусов и старших нотариусов.

В отличие от зарубежного законодательства, где устанавливалась государственная такса при оценки труда нотариусов, данное Нотариальное положение допускало добровольное соглашение между сторонами и нотариусом при определении размера вознаграждения нотариуса за его действия, что являлось, по мнению современников, недостатком действующего законодательства⁶. Данный факт породил подрыв доверия к нотариальной деятельности со стороны населения, так как открывал большие возможность для соблазна в вымогательстве и злоупотребления своим служебным положением, особенно для тех областей, где клиенты были вынуждены подчиняться произвольной оценке нотариусом своих действий. Для устранения произвола и злоупотреблений со стороны нотариусов государство создало строгий надзор за их деятельностью и установило ответственность за должностные преступления и проступки. Недостатки законодательно закрепленных статей о наказаниях за преступления и проступки чиновников крепостных дел, восполнялись Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Сенат выполнял главную роль в устранении пробелов Нотариального положения, устанавливая право государства осуществлять контроль над деятельностью нотариусов. По Решению 1879 г. № 47, в случае нарушения интересов казны нотариусы подвергались денежному взысканию независимо от умышленного или ошибочного недобора пошлины.

Принципиально новые подходы государственного контроля и надзора в сфере нотариата, предложенные Положением о нотариальной части 1866 г., даже несмотря многочисленные минусы послужили преобразованию нотариального дела и законодательному закреплению существование института нотариата в России.

С приходом советской власти начался процесс ликвидации частного гражданского права⁷. Первыми были упразднены судебные органы в ноябре 1917 г., а позднее в марте 1918 г. постановлением Совет Народных Комиссаров Москвы и Московской губернии было отменено Положение о нотариальной части и введено новое Положение о муниципализации нотариальных контор. Фактически институт нотариата был ликвидирован, а их функции стали исполнять соответствующие органы исходя из их компетенции: местные народные судьи, юридический отдел, коммунальный отдел, отдел социального обеспечения, отдел записи актов гражданского состояния. Такое распределение нотариальных функций длилось всего несколько месяцев. Наркомюст РСФСР предложил создание нотариальных столов в городах – при судебно-следственных подотделах губернских отделов юстиции (губюстов) и в уездах – при местных народных судах и уездных бюро юстиции (убюстов)⁸.

В основе социалистической экономической политике лежало государственное планирование, а допущение частного капитала в экономику станы рассматривалось как временное явление при руководящих командных началах государства. В гражданский оборот были допущены кооперативные, общественные предприятия и организации с привлечением частного иностранного капитала, что обусловило необходимость восстановления нотариата.

В Положение о государственном нотариате 1922 г. были заложены основы советского нотариата, которое предусматривало учреждение государственных нотариальных контор во всех городах, значительных пунктах сельской местности, на узловых станциях, пристанях, временно на ярмарках и т.п. является государственным учреждением⁹.

В местах, где не было нотариальных контор, их функции выполняли народные судьи, за исключением совершения актов и засвидетельствования договоров.

Руководство нотариатом осуществляли органы судебного управления Наркомюст РСФСР. Нотариальные конторы снова стали подотчетны и подконтрольны-судебным учреждениям, следовательно, восстановление нотариальных органов происходило в соответствии Положения о нотариальной части 1866 г.

С утверждением Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 г. на 1-м съезде Советов, появилась необходимость развития союзного законодательства и обеспечение единства основных принципов деятельности нотариата во всех союзных республиках, что обусловило издание нового Положения о государственном нотариате, утвержденного 24 августа 1924 г.

Регулирование нотариальной системой осуществлялось двумя уровнями законодательства – союзным и законодательством о нотариате конкретных союзных республик, что указывало на существования разрозненности в толковании союзного законодательства и вызвало необходимость принятия единого общесоюзного акта. Так, 14 мая 1926 г. ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «Об основных принципах организации государственного нотариата», по аналогии которого в союзных республиках были приняты Положения о государственном нотариате. Большое значение, данного Положения, в том, что оно стало первым законодательным актом, выведшим нотариат из-под контроля судов.

Дальнейшее историческое развитие нотариата претерпевало необходимые уточнения, дополнения и изменения. В РСФСР Положения о государственном нотариате в новой редакции утверждались 30 июля 1930 г., 31 декабря 1947 г.¹⁰и 30 сентября 1965 г. Шестая сессия Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г. приняла Закон Союза Советских Социалистических Республик «О государственном нотариате»¹¹.

Однако стоит отметить, что характерной чертой всех правовых актов регулировавших деятельность советских нотариальных органов, является то, что в них учитывался опыт только советского времени и не брался во внимание разработки дореволюционного периода и зарубежная практика функционирования нотариальных органов.

Спустя почти 20 лет, когда в Россию перешла к рыночным экономическим отношениям, развитию предпринимательства и многообразию форм собственности, возникла острая необходимость коренного реформирования нотариата. 11 февраля 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации были приняты Основы законодательства Российской Федерации о нотариате.

С приходом на частную форму организации в систему нотариата пришло достаточно много новых специалистов, что послужило решению проблемы по удовлетворению потребностей гражданского оборота в нотариальных действиях. Сама система перешла на новый качественный уровень, путем образования региональных нотариальных палат, а также Федеральной нотариальной палаты России и показала свою способность функционировать в совершенно новых условиях.

Однако наряду с позитивными тенденциями появились и негативные, которые имели причины как объективного, так и субъективного характера.

Введение частного нотариата не было построено на четких концепциях, что породило безответственность лица, занимающегося нотариальной деятельностью, имеющего властные полномочия. С учетом высокой деловой активности того времени, связанной с переделом собственности, нотариусы действовали от имени государства при этом не отвечая перед ним, что способствовало многочисленным нарушениям и их личным обогащением и негативно сказалось на отношении к институту нотариата.

Со временем сфера обязательного нотариального удостоверения стала сужаться и свела в ст. 163 в части первой ГК РФ от 1 января 1995 г. нотариальное удостоверение сделки к простому проставлению удостоверительной надписи нотариуса. Далее в части второй ГК предусматривалось составление договоров отчуждения недвижимости (кроме ренты) производить в простой письменной форме с последующей государственной регистрацией.

Вместе с тем в части третьей ГК сохранились и расширились функции нотариуса в защите наследственных прав, а также в СК РФ расширились компетенции нотариуса по регулированию имущественных отношений в семье.

В дальнейшем с изменениями социально-экономическими условиями в России стало выявляться несовершенство правовой регламентации Основ, и появилась необходимость разработки федерального закона о нотариате. Само нотариальное сообщество виновато в сложившейся ситуации, поскольку не уделяло достаточной внимания показу преимуществ института нотариата для гражданского оборота.

В настоящее время в России нотариат возродился, как правозащитный, предупредительный институт, и представляет собой достаточно сложную, ступенчатую структуру, отличную для частного и государственного нотариата. Но история российского нотариата еще не дописана. Руководствуясь только законом и выступая от имени государства, нотариус может обеспечить гражданам и юридическим лицам их правовую защиту при совершении тех или иных сделок. Однако развитие нотариата требует изменение форм контрольно-надзорной деятельности и усиления контрольно-надзорных^; полномочий государства в этой сфере.