2.2. Содержание управленческой деятельности по организации нотариата в Российской Федерации

Вопрос о нотариате как звене системы государственного управления освещен в юридической литературе. Для осмысления места нотариата в системе правоохранительных органов и исключения неверного толкования многих норм Конституции РФ и Основ о нотариате необходимо проанализировать назначение государства. В свою очередь недостаточное внимание теории являлось главной причиной низкого уровня правовых систем.

В своих работах данной темы касался Т.Р. Козуб, который выражал систему государственного управления как большой компонент, состоящий из управляющей и управляемой подсистем, разделяющихся в свою очередь на элементы, отражающие универсальный характер задач и функций, осуществляемых данной системой. Управляемая со стороны органов государственной власти подсистема, по его мнению, включает экономические, внешнеэкономические и внешнеполитические, а также социально-культурные блоки, которые в целом представляют государственно-правовые институты и органы общей компетенции, отраслевые и функциональные органы и структуры. Выделяя правоохранительный блок, находящийся в этой подсистеме Т.Р. Козуб признает, что это подсистемы в области внутренних дел, безопасности, юстиции, а также нотариат, адвокатура и другие правоохранительные институты⁶⁰.

Институт нотариата, Т.Р. Козуб относит к обособленной подсистеме совокупности субъектов нотариальной деятельности: государственных нотариусов; нотариусов, занимающихся частной практикой; нотариальные палаты во главе с Федеральной нотариальной палатой.

Государственный орган представляется как образованное в установленном порядке учреждение в структуре государства, наделенное собственными компетенциями и властными полномочиями совершать определенные виды государственной деятельности, при этом обладающее собственными задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами. К основным назначениям государственных органов стоит отнести выполнение функции государственного управления подчиненными им прочих государственных органов и государственных организаций, а также регулирования деятельности негосударственных структур. Для осуществления этих целей государственные органы наделены специальными государственно-властными полномочиями и компетенциями.

Государственному управлению нотариатом свойственны те же закономерности, что и государственному управлению в целом. Законодательно установлено в ст. 1 Основ, что нотариальная деятельность строго подчинена Конституции и закону, а нотариальные действия осуществляются от имени государства.

На основании того, что Administratio в переводе с латыни означает «управление», то государственное управление является предметом изучения двух наук: теории управления и административного права⁶¹. В юридической литературе содержится традиционная точка зрения, на основании которой теория государственного управления изучает «администрацию в ее взаимосвязях с государством». Следовательно, институт нотариата следует оценивать на основании двух требований: его эффективности и соответствия, закрепленным в Конституции РФ общим принципам построения отношений.

По мнению Ю.А. Тихомирова следует выделить следующие особенности государственного управления: а) выполнение общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий»⁶²

Необходимо отметить, что административное право изучает отношения, происходящие между органами исполнительной власти реализующих свои полномочия при их взаимоотношении с гражданами.

Говоря о государственно-властном механизме реализации деятельности исполнительной власти А.П. Коренева определила, что этот механизм включает в себя нормы административного права и его принципы, объективированных в законах, указах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами, акты применения норма административного права, административно-правовые отношения⁶³.

Правовая теория содержит различные особенности административно – правовых отношений. В общем виде их можно представить как: урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение⁶⁴; связь власти и подчинения, исключающая юридическое равенство сторон; выделение субъекта управления, который действует от имени государства и является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера (органы исполнительной власти); объектом данных отношений выступает воля, сознание и действие исполнительной власти; полномочия исполнительной власти напрямую связанны с практической реализацией их задач, функций; возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования; юридическое (административно-правовое) опосредование общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права; управленческая деятельность, при условии обязательного участия в ней соответствующего исполнительного органа (должностного лица, представляющего публично-правовой интерес).

Стоит также отметить, что возникновение административно-правовых отношений осуществляется непосредственно во время практической деятельности исполнительных органов, реализующих возложенные на них исполнительно-распорядительных функций, носящих исключительно управленческих характер.

Административно-правовые отношения, считаются организационными и направленными на два основных аспекта:

• организация собственной деятельности всего исполнительного аппарата в рамках административно – правовых отношений между различными звеньями системы;

• административно-правовые отношения с участием иных коллективов и людей, контактирующих со сферой государственного управления.

Система управления нотариатом имеет специфическую особенность, которая выражается в обеспечении правовой помощи населению. Через данную функцию государство выполняет свою позитивную роль в реализации института прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. В этом случае считается возможным говорить о реализации институтом нотариата управленческих функций различных уровней, поскольку они призваны упорядочить общественные отношения. Выстраиваемая цепочка связей между государством и нотариальными органами, а их, в свою очередь, с гражданами должна соответствовать первейшей обязанности государства – защите прав человека и гражданина. В связи с этим все звенья должны строго подчиняться установленным в государстве правовым нормам, а также контролироваться государством.

На основании того, что нотариальным действиям присущи признаки юридических фактов, то они являются основаниями возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений, затрагивающих общественные интересы, как частных лиц, так и публично-правовых образований. Так в соответствии со ст. 163 ГК РФ нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе «удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать нотариальное действие. К тому же нотариальные действия, подтверждая существующие субъективные права и юридические обязанности, способствуют нормальному развитию гражданских правоотношений⁶⁵.

Административно-правовые отношения имеют неоднородный характер, тем самым обуславливают наличие их видовой классификации.

По мнению А.П. Алехина эти отношения можно классифицировать, в зависимости от выбора и закрепления связей между субъектами управления отраслями и сферами, следующим образом: общее подчинение, непосредственное подчинение, прямое подчинение, оперативное подчинение, двойное подчинение, соподчинение, по вертикали и горизонтали⁶⁶.

В своих работах Ю.М. Козлов классифицирует данные отношения в зависимости от осуществления управляющего (упорядочивающего) воздействия на, те или иные объекты, как: основные и неосновные, внешние и внутриорганизационные, субординарные и координационные, вертикальные и горизонтальные⁶⁷.

Классификацию административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников проводит Б.Н. Габричидзе, разделяя их на: вертикальные и горизонтальные; основные и неосновные; субординационные и координационные⁶⁸.

Государственное управление осуществляет и контрольно-надзорную деятельность, субъектами которой являются сами органы исполнительной власти. Данные надзорные полномочия носят юридически властный характер.

Проанализировав различные мнения и подходы ученых относительно определения понятия и содержания административно-правового механизма управления нотариальной деятельностью, считаем нужным присоединится к мнению Н.П. Лазаревой, которая представляет административно-правовой механизм управления нотариальной деятельностью как совокупность административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается управляющее воздействие на нотариальную деятельность уполномоченных государством лиц (нотариусов) и должностных лиц органов исполнительной власти⁶⁹.

Структурообразующими элементами административно-правового механизма управления нотариальной деятельностью являются: правовые нормы регулирующих нотариальную деятельность; система государственных органов и органов самоуправления (нотариальная палата), управляющих нотариальной деятельностью; все виды и формы деятельности данных органов; юридическая ответственность нотариусов за ненадлежащее осуществление своей деятельности.

Правовые нормы, регулирующие нотариальную деятельность обусловлены комплексным характером нотариального права, которые в настоящее время приобретают черты отрасли, и нуждается в кодификации.

Нотариату свойственны черты публичного, и частного характера, на основании чего происходит выделение в области административно-правового управления нотариальной деятельностью трех групп административно-правовых отношений:

1. отношения властной природы «субъект – объект», проявляющиеся в государственно-управленческой деятельности;

2. отношения самодеятельной природы «субъект – объект», проявляющиеся в управленческой деятельности нотариальных палат;

3. отношения управляющего воздействия на тот или иной объект, связанные с его осуществлением.

Определение понятия форм исполнительной деятельности или административно-правовых форм не однозначно в юридической литературе.

Имеется такое определение формы государственного управления как «способ существования, внешнее проявление, структура содержания»⁷⁰. Оно обосновано, но не конкретизирует характеристику форм деятельности исполнительных органов. Более удачным является определение формы управления, как внешне выраженное действие исполнительного органа (должного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия (Л.Л. Попов⁷¹, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов⁷²и др.). Однако в нем не указывается круг субъектов. На наш взгляд наиболее точным является определение, в котором административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти понимаются как совокупности действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), служащих осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права⁷³.

Административные формы регулирования правоотношений в сфере нотариата выражаются как правовые формы (издание правовых и индивидуальных актов и заключение соглашений).

Административными методами регулирования правоотношений в сфере нотариата являются: лицензирования и контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и нотариального делопроизводства.

Минюсту России выполняет основную роль в управлении нотариатом, который совместно с его территориальными органами осуществляют в сфере нотариата ряд определенных функций, предусмотренных Основами и Положением о Минюсте России.

Являясь многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), осуществляет государственную политику в сфере юстиции и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере исполнения уголовных наказаний, нотариата, адвокатуры, а также обеспечивает установленный порядок деятельности судов, исполнение судебных актов и актов других органов, регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию актов гражданского состояния, в том числе, регистрацию некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации.

Возглавляя единую централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации, Минюст России наделен межотраслевой компетенцией ⁷⁴.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁷⁵, Минюст России входит в состав федеральных министерств Российской Федерации и подчиняется непосредственно Президенту РФ, а координацию работы Минюста России как федерального органа исполнительной власти осуществляет Председатель Правительства РФ. Данный Указ к ведению Минюста России относит ФСИН России и ФССП России. Служба нотариата находится в структуре Минэкономразвития России, а все функции по нотариату переданы Минюсту России.

Организация управления в области юстиции определяется в первую очередь Конституцией РФ и Концепцией реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерацией, утвержденной постановлением Правительства РФ от 07.10.1996 № 1177⁷⁶, Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (далее – Положение о Минюсте России), утвержденным Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. и доп.)⁷⁷, другими нормативными правовыми актами.

Законодательством о нотариате предусмотрена двойная система контроля над деятельностью нотариусов. Государственный контроль осуществляют федеральный орган исполнительной власти, корпоративный контроль осуществляет нотариальная палата, обладающая соответствующими публичными функциями. К тому же законодатель закрепил ряд совместных функций в сфере контроля и координации деятельности нотариата органам юстиции и нотариальным палатам.

Полномочия Минюста России и территориальных органов юстиции имеют различии в зависимости от того, работают нотариусы в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой.

Руководство деятельностью государственных нотариальных контор осуществляет Минюста России, поскольку они входят в ее систему. Полномочия Минюст России и его территориальных органов в данном случае заключаются в: открытии и упразднении государственных нотариальных контор, ведении их реестров, назначении на должность государственных нотариусов, а также перемещение, поощрение и увольнение их, наложение дисциплинарных взысканий, осуществление регулярного контроля над соблюдением правил нотариального делопроизводства и профессиональных обязанностей нотариусов, производит финансирование деятельности государственных нотариусов, организует их материально-техническое обеспечение нотариальных контор.

Территориальные органы Минюста России осуществляют взаимодействие с частным нотариатом только совместно с региональной нотариальной палатой, за исключением полномочия выдать лицензию на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ).

Данное исключение является подтверждением правила, по которым территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляя правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, выполняют обязательства по выдачи лицензии на осуществление нотариальной деятельности в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии.

Основами предусмотрены совместные полномочия территориальных органов Минюста России и нотариальных палат субъектов РФ, которые выражаются в следующем:

• в соответствии со ст. 4, осуществление квалификационной комиссией, образованной при территориальном органе Минюста России в субъекте (субъектах) РФ с участием представителей нотариальной палаты субъекта РФ, приема экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности;

• в соответствии со ст. 12, наделение федеральным органом исполнительной власти нотариусов полномочиями, на основании рекомендации нотариальной палаты;

• в соответствии со ст. 20, наделение территориальным органом федерального органа исполнительной власти совместно с нотариальной палатой полномочиями нотариуса лица, замещающего его в частной практике по рекомендации нотариуса соответствующего квалификационным требованиям.

• в соответствии со ст. 36 Основ выдача свидетельства о праве на наследство и мер по охране наследственного имущества одному из нотариусов, занимающихся частной практикой, в случае отсутствия в нотариальном округе государственной нотариальной конторы.

Совместное исполнение полномочий федерального органа исполнительной власти и нотариальных палат оказывает негативно влияние на общей ситуации в данной сфере, поскольку механизм согласования подобных совместных решений не зафиксирован в Основах. Споры, возникающие между данными органами, не имеют эффективных механизмов разрешения в законодательстве, что приводит к нарушению функций и механизмов их взаимодействия в некоторых сферах.

Таким, образом, на основании изложенного стоит отметить, что права Минюста России в сфере нотариата должны быть существенно расширены в Основах и расписаны процедуры взаимодействия сторон, а также определены полномочия каждой из них.