Глава 3

ИСТОЧНИКИ ПРАВА И СИСТЕМА ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

3.1. Источники информационного права

Система отрасли права формируется как научная (доктринальная), учебная, нормативная подсистемы, объединяемые единством предметной области отношений и методами регулирования этих отношений, включая и отношения правоприменительного характера, возникающие в результате обнаружения правонарушений.

Почти в каждом учебнике по отдельным отраслям права имеются разделы, посвященные источникам этой отрасли. Речь идет обычно о нормах права и актах, в которых эти нормы содержатся и систематизированы в определенном порядке.

Первичной клеткой в структуре каждой отрасли права является норма права -сформулированное правило поведения, которое предоставляет участникам общественных отношений определенного вида юридические права и предусматривает обязанности; правило, которому должны подчиняться все, к кому оно обращено. Нормы морали, обычаи, привычки становятся нормами права тогда, когда они признаны от имени общества государством - облечены в форму официального письменного документа, исходящего от компетентного лица, государственной структуры, обеспечены принудительной силой государственных институтов и включены в структуру действующего законодательства. Так формируется позитивное право. Его основой являются нормативные правовые акты и включенные в них нормы.

Правовая норма - это правило поведения, которое имеет два источника своей силы: властно-волевую природу и информационно-доступную форму выражения этой воли. Первый обеспечен авторитетом, компетенцией субъекта, создающего данное правило, соответствием нормативно выраженной воли правосознанию общества, способностью государства через определенные институты и структуры принудить к выполнению этого правила. Второй источник силы правовой нормы заключается в ее информативности: понятности, доступности правила поведения для каждого, для всех субъектов, обязанных его выполнять.

Эффективность нормы, ее применяемость в реальной жизни, в отношениях соответствующих субъектов зависит во многом от состояния правосознания общества (включая нормотворческие структуры и всех, кто право исполняет и применяет), от восприятия правовых норм как соответствующих интересам общества, государства, гражданина, от соответствия формально-нормативной основы "живому праву".

Характеризуя правовую норму, анализируя ее признаки и содержание, известный теоретик отечественного права С. С. Алексеев отмечает неоднородность юридических норм по их содержательному, предписывающему приему выражения юридической формы поведения или порядка отношений субъектов права. Это объясняется тем, что система права и его норм по своей природе относится к функциональным системам, ориентированным на конкретные группы общественных отношений. В этой связи нормы информационного права, как и других отраслей, различаются по своей содержательной характеристике. Они могут быть нормами-дефинициями, нормами-принципами, нормами регулятивными, касающимися сути прав и обязанностей субъектов - участников отраслевых отношений -устанавливать, разрешать, запрещать делать что-то или определенным образом.

Для информационного права особое значение имеют дефинитивные нормы. Они устанавливают термины и понятия, используемые во всех отраслях права, в том числе и в информационном в связи с регулированием отношений в информационной сфере.- Кроме

общих проблем, касающихся информации непосредственно и ее отдельных видов, много дефиниций сосредоточено в конкретных областях отношений (наука, культура, избирательная система и т. д.). Задача информационного права - осуществить анализ состояния этой части законодательства и предложить подходы к унификации терминологии и всего понятийного аппарата в сфере информационных отношений, регулируемых законодательством.

Поскольку сфера информатики и информационных отношений активно развивается, естественно, что и правовая терминология будет обогащаться.

Источники права - способы формирования и формы закрепления правовых норм. Среди них выделяют четыре основные: обычаи, юридические прецеденты, нормативно-правовые акты, договоры (международные и внутригосударственные).

Система правовых актов как источников позитивного информационного права не отличается ничем от источников других отраслей. Она включает систему таких нормативных актов, как законы - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе и такую форму закона, как кодекс, конституции и законы субъектов РФ; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные акты глав субъектов Федерации и акты правительств или администрации субъектов РФ; нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам информационного права относятся как международные, так и внутренние договоры Российской Федерации, а также ратифицированные международные акты. Примером могут быть Конвенция о создании Международного союза публикаций

таможенных тарифов (5 июля 1890 г. с протоколом 1949 г.); большое количество соглашений о системах космической связи; Европейская конвенция по вопросам авторских и смежных прав применительно к трансграничному спутниковому телевещанию (11 мая 1994г., Страсбург); Конвенция об обмене официальными изданиями и правительственными документами между государствами (3 декабря 1958 г.).

Огромное количество подзаконных актов касается вопросов информации, связи, информатизации.

Перечисленные виды нормативных правовых источников информационного права содержат, как правило, отдельные нормы или разделы, посвященные информационной проблематике. И только с уровня федерального закона возможно говорить о законе в полном смысле, относящемся к данной отрасли права и целиком посвященном регулированию отношений в данной предметной сфере. Так реализуется принцип разнообразия источников этой отрасли права.

Живое право, т. е. ситуации, складывающиеся в правовой сфере информационных процессов, выходящих за рамки одной национальной системы права в связи с развитием Интернета и других глобальных систем, реализуется не только через нормативные правовые акты. Мы имеем в виду многочисленные попытки создать моральные кодексы, регулирующие отношения в рамках информационных процессов, дополнительно к

законодательной основе. Например, Закон Великобритании "О свободе информации" (2000 г.) органически включил в свою структуру такой документ, как Практический кодекс доступа к правительственной информации. Еще более определенно совместимость моральных и правовых норм заметна в сфере регулирования информации в СМИ. Например, положение Тулуарскои декларации 1981 г., принятой руководителями независимых информационных структур 20 стран, предусматривающее возможность применения на добровольной основе Кодекса морально-этических норм журналистов, которые формулируют сами журналисты.

Источниками нормативной основы в информационной сфере отношений являются также технико-правовые нормы, т. е. стандарты государственные и международные. Теоретически связь источников права и таких норм, как стандарты, в теории права решается

неоднозначно. Одни рассматривают стандарт как исключительно нормативный технический акт, другие же считают, что стандарт - юридико-технический акт. В любом случае стандарты занимают большое место в источниках регулирования если не отношений, то правил поведения субъектов в данной сфере. Стандарты касаются таких объектов, как информационная продукция, документы, термины, типовые технологические процессы, автоматизированное рабочее место (АРМ) и т. п. Стандарты являются такими источниками в структуре нормативного регулирования сферы информации и информатизации, глобальных сетей, соблюдение которых обеспечивается действующим законодательством. Несоблюдение или нарушение правил, установленных государственными стандартами, является преступлением уголовного характера или проступком административного характера.-

Несмотря на множество норм, относящихся к сфере информационных отношений, еще нельзя сказать, что вся совокупность источников нормативного характера уже сформировала систему этого законодательства. Информационное право - самая молодая отрасль права и система ее источников, особенно законодательства, только начинает формироваться. Этим можно объяснить и тот факт, что еще многие стороны отношений в информационной сфере регулируются навыками, обычаями, традиционно сложившимися правилами, а многие стороны этой сферы вообще не урегулированы.

~В 2000 г. опубликовано научно-прикладное пособие "Информатика в терминах и определениях российского законодательства", подготовленное коллективом специалистов под редакцией проф. В. А. Никитова. В нем собраны термины, касающиеся информатики, уже зафиксированные в действующем законодательстве. В этом издании дефинитивные нормы систематизированы по 13 направлениям. Они охватывают такие определения, как информационные ресурсы; государственные информационные ресурсы; документ, документированная информация; компьютерные системы, технологии и средства их обеспечения; защита информации; правовые документы; информация о гражданах; избирательная система; оборона, безопасность; культура, научная деятельность, техника, интеллектуальная собственность; защита населения и охрана окружающей среды, система мониторинга окружающей среды; связь и транспорт.

2 В конце 1999 г. по заданию Минсвязи России разработаны "Основные направления стандартизации в сфере

информатизации на 1999-2002 гг.". В этом документе определены основные направления стандартизации:

обеспечение работы в сетях и соответствующих соединений, сбор данных и системы идентификации,

сервисы управления данными, обеспечение программной инженерии и языков программирования,

обеспечение представления информации, геоинформационные технологии, текстовые и учрежденческие

системы, безопасность информационных технологий и др. Стандарты общего назначения содержат

нормативную базу, обеспечивающую поддержку работы по отдельным направлениям, а также унифицируют

терминологию. Технический комитет, действующий в настоящее время при Министерстве связи и

информатизации РФ, принимает активное участие в разработке международных стандартов, создаваемых на

основе, как правило, европейских стандартов (CEN), национальных стандартов США (ANSI) и

международных технических спецификаций (ITS) Ассоциации производителей средств автоматической идентификации. Большая работа проводится в области обеспечения информационной безопасности.

3.2. История развития российского законодательства в информационной сфере

При издании Свода законов СССР в 1970-х годах насчитывалось 29 тыс. действующих законов, подлежащих систематизации, и более 1 млн подзаконных нормативных правовых актов, при этом 120 союзных министерств и ведомств ежегодно издавали до 300 таких актов. За последние 10 лет в России принято более 1000 законов, что намного превосходит прежние темпы законотворчества.

Российское законодательство существенно обновилось. Особенно это коснулось тех сфер правового регулирования, где приняты кодифицированные акты, в том числе Гражданский (вторая часть), Налоговый, Бюджетный, Семейный, Уголовный, Водный и Лесной кодексы. Близится к завершению подготовка третьей части ГК, а также Земельного, Трудового, Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса об административных правонарушениях. С их принятием появятся реальные условия для проведения полноценной систематизации законодательства и издания Свода законов России.

В то же время, по оценке Ю. А. Тихомирова,- действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, субъектов РФ. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Возникают коллизии между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Множество противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Среди общетеоретических проблем здесь ученые выделяют, прежде всего, соотношение права и законодательства, определение понятия и структуры законодательства.

Во-первых, по-прежнему допускается смешение права и закона, хотя, казалось бы, данная проблема получила глубокую и всестороннюю разработку в истории и современной научной литературе. Право отражает и правовые теории, и концепции, и правосознание, и правовые нормы, и акты. Система права служит основой для построения системы законодательства как его структурной формы. Однако, по оценке Ю. А. Тихомирова, даже в действующем "Общеправовом классификаторе отраслей законодательства" есть смешение этих понятий, причем отсутствуют четкие критерии отраслевого построения законодательства. А. Б. Венгеров- считает соотношение системы права и системы законодательства одной из трудных научных и практических проблем теории права и различает два основных подхода в решении этого вопроса: с позиций обоснованного нормативизма (закон - всего лишь одна из форм права) законодательство (совокупность законов) также оказывается одной из форм выражения права, одним из источников права (позитивного, положительного, объективного); с позиций естественно-правовой концепции (под правом содержательно понимаются нравственные начала, некие рассудочные построения) законодательство независимо от права.

Многие ученые справедливо обращают при этом внимание на верховенство Конституции РФ. Коллизия между правом и писаным законом в РФ должна разрешаться через Конституцию РФ. Нормы гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя" выступают

высшей формой писаного права и посредником между императивом права и писаным законом. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ.-

Во-вторых, довольно часто понятие "законодательство" трактуется как совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов. В прежние годы к нему относили указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР общего характера, теперь часто и нормативные указы Президента, и постановления палат Парламента РФ. "При

нехватке законов с этим можно было мириться, - считает Ю. А. Тихомиров, - при их изобилии - нет". Он предлагает понимать, что законодательство в узком, точном смысле слова - это структурированная, упорядоченная система законов, которая характеризуется

4

рядом свойств :-

а) представляет собой целостную законодательную систему со своими задачами, принципами, взаимосвязанными составными элементами и является основной частью правовой системы Российской Федерации (это понятие содержится в п. 4 ст. 15 Конституции РФ);

б) установлены официальная классификация законов и их соотношение между собой, процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий;

в) определены субъекты законодательной компетенции на уровне Федерации и ее субъектов;

г) регламентирован законодательный процесс;

д) проводится структуризация законодательного массива на отрасли, подотрасли, институты, нормативные массивы;

е) российское законодательство является действующим и применяемым.

По мнению же А. Б. Венгерова,- система законодательства - это "упорядоченное по различным объективным критериям, обусловленным потребностями социального управления, жизнедеятельности общества, определенное множество самих нормативных актов (и их более дробных элементов - разделов, глав, статей, параграфов, абзацев и т. д.)", которая формируется (складывается ) как для упорядоченности, стабильности самого законодательства, так и для наиболее эффективного использования правовых норм в социальном управлении (чтобы соответствующие субъекты управления могли пользоваться эффективно правовыми нормами, могли их находить, исполнять, применять. Этот прагматический, информационный аспект также отличает систему права от системы законодательства).

На наш взгляд, справедливо выделять здесь законодательство в узком (система законов) и широком смысле, относя в последнем случае к законодательству все нормативные правовые акты.

Исходя из двух основных функций информации в любой системе (степень организованности и средство организации), следует отметить, что внутрисистемные отношения и зависимости в российском законодательстве выражаются как в установлении связей между нормами одной отрасли или разных отраслей (путем отбора нормативных

актов (и (или) их составных частей) и их объединения по определенным критериям (функции, цели, структура социального управления и система его органов) в соответствующие группы (классы, массивы, подотрасли, отрасли), так и предполагают сочетание отраслей, подотраслей и институтов, а также общих и специальных методов регулирования (соотношение методов публично-правового и частноправового регулирования, диспозитивных и императивных, объединение по источникам права и т. п.). Кроме того, в обязательном и систематическом осмыслении в интересах эффективности законодательства, чтобы оно не было "хранилищем законов", нуждается обратная связь между правоотношением и нормой права, то, что ранее называли "критикой законодательства".

При систематизации законодательства выделяют также отрасли, которые не соотносятся с конкретными отраслями права, а имеют комплексный характер (например чрезвычайное законодательство).

В-третьих, по мнению Ю. А. Тихомирова, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования, так как характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона - кодекс, основы, общие принципы и т. д. Неадекватная форма, по его мнению, мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия. В перспективе, по его оценке, развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, какг

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ ипрограмм по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.

Для правильного определения предмета законодательного регулирования, концепции будущего закона, формы законодательного акта необходимы навыки подготовки законопроектов, которыми, по оценке Института законодательства и сравнительного правоведения, пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты. Для решения этого вопроса разработаны Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, ежегодно проводится учеба депутатов и сотрудников аппарата палат Парламента РФ. Основываясь на актуальности данной проблематики, на историческом наследии, в том числе на таком фундаментальном научном труде русского юриста К. А. Неволина, как "Энциклопедия

п

законоведения",- современных научных знаниях, Ю. А. Тихомиров предложил формировать теорию законоведения в рамках теории права.

Применяя изложенное к особенностям информационного права и их отражению в законодательстве, можно, на наш взгляд, прийти к выводу, что информационное право не находит своего отражения в какой-то одной отрасли законодательства, а закреплено в нормах различных отраслей российского законодательства, что предопределяет известные трудности объединения этих норм в рамках одной отрасли- информационного законодательства. На это указывали еще А. Б. Венгеров, Ю. М. Батурин и некоторые другие ученые. Так, А. Б. Венгеров писал:^- "Появление сейчас таких новых отраслей законодательства, как космического, экологического, информационного

(в том числе права информации), биоэтического (в том числе генетического) и некоторых других, вызывает не менее острые споры, чем это было в прошлом, вокруг проблем, порожденных социализмом. Так, идут дискуссии по поводу информационного права. И некоторые ученые утверждают, что это право как новая отрасль права имеет подотрасли компьютерного права, информационных прав граждан, права массовой информации, правовой институт свободы массовой информации и т. д.".

Законодательство в информационной сфере включает в себя: информационно-правовые нормы Конституции РФ; законодательство об интеллектуальной собственности; законодательство о средствах массовой информации; законодательство о связи и телекоммуникациях; законодательство о формировании информационных ресурсов, предоставлении информационных услуг; законодательство о реализации права на доступ к информации; законодательство о создании и применении информационных систем и средств их обеспечения; законодательство в сфере обеспечения информационной безопасности. Многие исследователи истории права указывают на особые проблемы, которые возникают при принятии так называемых комплексных актов, (содержащих нормы разных отраслей права - государственного (конституционного) права, административного права, гражданского права, финансового права и т. д.) и приводят в этой связи примеры существования теоретических представлений о комплексной отрасли хозяйственного права, закреплявшей и развивавшей плановые начала в управлении народным хозяйством, которые так и остались нереализованными. На наш взгляд, из этого исторического опыта должны быть извлечены уроки, чтобы не повторять прежних ошибок.

Может быть, с этим и связано то обстоятельство, что Ю. А. Тихомиров, выступивший в поддержку информационного права как самостоятельной отрасли права (1995), сейчас в Общей концепции развития российского законодательства (1998) обошел этот вопрос молчанием. Так, с одной стороны, он признает, что общественные потребности ставят новые задачи перед правовой наукой, обусловливают необходимость пересмотра и корректировки механизма правового регулирования, особенно в сферах экономики и социального развития, а устойчивое развитие отраслей законодательства и нормативных комплексов и противоречивые тенденции их специализации и комплексности со всей остротой выдвигают вопрос об их

внутренней структуризации. В то же время, в "Концепции развития российского законодательства" он вообще оставил без внимания вопросы регулирования отношений в информационной сфере и необходимость структуризации права и законодательства по этим вопросам, лишь констатировав, что при рассмотрении вопроса о реализации прав граждан в политической сфере остаются неурегулированными вопросы обращений и петиций, права граждан на информацию.- Соглашаясь с И. Н. Синюковым, что "вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации

отраслей и подотраслей, поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде",— Ю. Н. Тихомиров замечает, что "не следует скороспелым законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права. Авторские амбиции разработчиков, ученых и депутатов не могут служить для этого серьезным основанием", и делает вывод: "К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов".— Отраслевая структура законодательства, по его оценке, может быть представлена следующим образом: конституционное законодательство как базовая отрасль, далее две опорные отрасли - административное и гражданское законодательство, затем отрасли финансового, налогового, трудового, земельного, аграрного, социального, семейного, экологического, горного, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального законодательств, законодательство о судоустройстве.

Процесс формирования законодательства в информационной сфере в самостоятельную отрасль российского законодательства продолжается.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М, 1998. С. 5-7.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 381.

3 Энциклопедический юридический словарь. М., 1998. С. 365; Общая теория права и государства / Под общ.

ред. В. В. Лазарева М, 1994.

4

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 11.

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385-386.

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития Российского законодательства. С. 16.

7 Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. СПб., 1997.

о

"Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 385.

9

Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7.

Синюков И. Н. Специализация и спецификация российского законодательства. Саратов, 1993.

"Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. С. 7-11.

3.3. Структура законодательства в информационной сфере и его место в системе российского законодательства

До сих пор ни в одном учебнике по праву не выделался вопрос об общей оценке отраслевого законодательства в связи с вопросом

об источниках права. Проблема источников сводилась к рассмотрению норм и актов, формирующих отраслевую базу нормативного материала. Считаем, что, несмотря на неоднократное обращение к отдельным актам законодательства при рассмотрении конкретных тем курса информационного права, состояние законодательства в целом заслуживает самостоятельного исследования.

За последние годы в Российской Федерации сформирован большой массив законодательства в области регулирования отношений, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов, развитием информационных технологий и средств коммуникаций.

В процессе разработки Концепции развития законодательства в сфере информации и информатизации в системе Министерства Российской Федерации по связи и информатизации проведен анализ состава действующего законодательства в данной сфере. К системообразующим федеральным законам отнесены: ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (1995), ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (1996), ФЗ "Об авторском праве и смежных правах" (1995), ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" (1994), ФЗ "О государственной тайне" (в ред. 1997 г.), Федеральный Конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997). К этой же категории относятся Патентный закон Российской Федерации (1992), Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации", ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (1997).

Естественно, что высшим нормативным правовым актом является Конституция Российской Федерации. В ней определены конституционные основы права на информацию и ряд других важных позиций для развития законодательства в данной области. Большую роль в регулировании информационной деятельности играет Федеральный Конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997).

В структуре российского законодательства немало законов, специально посвященных отдельным видам информации и органам государственной власти, ответственным за ее сбор, хранение и использование. В качестве примера можно назвать такие законы, как "О государственном земельном кадастре" (2000), "О стандартизации" (1996), "О средствах массовой информации" (1991), "О госу­дарственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" (1998) и др. Действует множество законов, в которых отдельные главы или статьи посвящены вопросам информационных ресурсов. Например, ФЗ "О недрах" (1992, в ред. 2000). Всего по конкретным видам информации таких законов, которые содержат отдельные нормы об информации, в настоящее время насчитывается почти 120. Кроме того, в данной сфере отношений действует до ста законов субъектов Российской Федерации. Все 18 кодексов Российской Федерации в большей или меньшей степени касаются проблемы сбора, хранения, обмена, предоставления информации, включения информационных ресурсов в экономический оборот и систему государственного и муниципального управления.

Процесс исполнения и применения закона требует множества более конкретных нормативных правовых актов. Регулирование деятельности государственных органов и специализированных организаций в области информационной деятельности, оформления отдельных направлений

государственной политики осуществляется через акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты министерств и ведомств, в компетенцию которых входят проблемы информации и информатизации. Массив законов Российской Федерации дополняется в этом процессе большим числом указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства и ведомственных актов. Например, в 1993-1999 гг. было издано более десяти специальных актов по проблеме правовой информатизации в Российской Федерации, в результате реализации которых были решены многие вопросы организации правовой информации и ее распространения через специализированные системы "Консультант плюс", "Кодекс", "Гарант", "Система" и др.¹

Классификация информационного законодательства. Полноценность отрасли права должна учитывать и оценку состояния законодательства, его состав, полноту, адекватность потребностям общества в нормативном регулировании соответствующих отношений, доступность и эффективность действующих правовых актов и норм. Это особенно актуально для таких быстро развивающихся сфер социальных отношений, как информационные, что обязывает поддерживать и законодательство в этой области в адекватном состоянии.

Различные параметры оценки состояния законодательства могут определять и различные оценочные признаки. Наиболее устойчивым индикатором оценки состояния нормативно-правовой основы той или иной сферы социальных отношений является структуризация действующего законодательства по предметным областям реальных отношений в конкретной сфере. Ж.-Л. Бержель, со ссылкой на Г. Риперта, подчеркивает: "Юридическое правило зависит от природы предмета". Решая вопрос о выделении функционально структурированных отношений по предметному признаку, специалисты стремятся выявить как можно более полный перечень таких реально возникающих и реализуемых юридических фактов, которые нуждаются в правовом регулировании.

Любая классификация правового материала не может быть абсолютно чистой и ориентированной на какой-либо один признак. Однако необходимость упорядочения действующей нормативно-правовой системы вынуждает искать и применять те или иные критерии и основания для классификации массивов правовой информации.

"У информатики право заимствовало ценные разработки для того, чтобы улучшить качество юридической техники как таковой и качество собственных изысканий, по-прежнему используя индивидуальные свободы как знамя в борьбе с опасностями, которые может таить в себе та же информатика". Так констатирует связь права традиционного и новой его предметной отрасли -информатики - Ж.-Л. Бержель. В поисках критериев для классификации и даже простой инвентаризации актов и норм по проблематике информационного законодательства необходимо искать сочетания

предметно-функциональных характеристик источников права и способов их систематизации по иерархической зависимости в системе нормативного материала.

В качестве примера приведем классификацию предметных областей нормативно-правового регулирования в сфере информационного права, предложенную сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук. Данная классификация не является адекватной учебному курсу этой отрасли права, но создает основу для формирования перечня проблем, которые уже получили большее или меньшее отражение в нормативно-правовой основе этой отрасли. При построении учебных курсов полезно учесть этот уже накопленный опыт.

Приводим перечень десяти условно выделенных блоков проблем информационного законодательства и их содержательную характеристику.

Классификатор предметных областей правового регулирования отношений в информационной сфере.

1. Решение общих организационных проблем. Они включают следующий перечень вопросов: государственная политика в области информации и информатизации, концепции и программы развития законодательства, номенклатура научных специальностей по информатике; органы государственного управления в области информации, информатизации; решение проблем языка; виды нормативных правовых актов по проблемам информатики.

2. Информация. Информационные ресурсы. Здесь четыре предметных подблока.

Общие проблемы информации (организационные формы информации, информационные ресурсы, носители информации).

Правовой режим информационного ресурса (документирование, документооборот; право собственности на ИР, интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное достояние; категории информации по доступу - открытая информация, информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация ограниченного доступа: государственная тайна, категории конфиденциальной информации).

Виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды; библиотечные фонды, музейные фонды; учетно-регистрационные

информационные ресурсы: реестры, кадастры, классификаторы; социально значимые функционально направленные массивы информации: научно-техническая информация, правовая информация, экологическая, демографическая, служебная информация, официальная, массовая информация, деловая информация и т. д.).

Регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация, регистрация, бухгалтерский учет).

3. Право на информацию. Здесь внимание сосредоточено на таких участках, как производство информации, сбор и хранение, поиск, доступ к информации, получение информации, передача (обмен) информации, распространение информации, использование информации в том числе в личных, служебных, коммерческих целях; использование информации через глобальные сети, включая Интернет; субъекты права на информацию и специфика реализации их прав и обязанностей.

4. Международный обмен информацией. Нормативное установление правил ввоза и вывоза (в современном понимании форм реализации этой функции), правил взаимодействия участников международного обмена при обеспечении безопасности информационного ресурса и прав собственника и его контрагентов, правовые формы обмена информационными ресурсами и услугами при соблюдении интересов личности, юридических лиц, государства, общества.

5. Информатизация. В этом блоке регулирования сосредоточены отношения по проектированию, разработке информационных технологий и их применению к локальным, корпоративным, региональным, местным, федеральным информационным системам в процессе формирования всей инфраструктуры информатизации: развития и использования различных функциональных автоматизированных систем, решение проблем коммуникационных технологийи связи.

6. СМИ. Телерадиовещание. Это один из сложнейших блоков информационной деятельности, объединяющий все направления информатизации в области массовой

информации. Здесь решение проблем открытости, прозрачности различных институтов общества и государства, с одной стороны, открытости и контроля за деятельностью СМИ со стороны общества без функций предварительной цензуры. Здесь и проблемы обеспечения безопасности журналиста и

безопасности общества и личности от вмешательства в сферу государственной и личной тайны.

7. Информационная безопасность аккумулирует проблемы защиты открытой информации, охраны государственной тайны, обеспечения защиты конфиденциальной информации, страхование информации, ИР; реализует все направления правового регулирования в соответствии с доктриной информационной безопасности личности, государства, общества.

8. Информационная деятельность. Информационные отношения. Формирование и использование ИР, ИС для собственных потребностей субъекта, формирование и использование ИР, ИС, ИКС для систем государственного и муниципального управления, формирование и использование федеральных ИР, ИС, сетей, информационные отношения субъектов в процессе их деятельности. В данном блоке размещаются такие предметные области деятельности, как специализация организаций на информационной деятельности; деятельность по обеспечению информационных потребностей граждан, населения; информационное обеспечение местного самоуправления; деятельность по информационному обеспечению юридических лиц и общественных организаций; информационные услуги. Здесь же сосредоточены нормы по регулированию рынка информации и услуг; информационное обеспечение в условиях чрезвычайных ситуаций; информационное обеспечение выборов, референдумов; правопреемственность по ИР, ИС при реорганизации органов власти и организаций; оформление договоров, соглашений, контрактов и иных правовых актов и т. д.

9. Управление в области информации и информатизации. Программы и координация деятельности в области информатизации; стандартизация и сертификация в области информатизации и связи, лицензирование деятельности в области информатизации и связи, организация регистрации и учета ИР, ИС, программной продукции, государственный контроль и надзор в области информатизации, связи; экспертиза в области информатизации; финансирование информатизации; подготовка, повышение квалификации кадров в области информатизации; обеспечение условий формирования информационного общества.

10. Ответственность за правонарушения в области информации и информатизации. Этот блок проблем связан с фиксацией

правонарушений, выявлением преступлений в области информации и информатизации, преступлений в области нарушения режима государственной тайны, пресечения и установления ответственности за компьютерные преступления, административно-правовые нарушения (проступки); дисциплинарные нарушения при работе с информацией; с реализацией материальной ответственности при нанесении ущерба при нарушении правил работы в информационной сфере, нарушении прав участников отношений в области информационной деятельности и отношений различных субъектов в информационной сфере в целом.

Данный пример классификации следует рассматривать как одну из первых попыток обозначить наиболее крупные предметные области правового регулирования отношений в

информационной сфере. Характеристика содержания каждого из десяти названных блоков позволяет выстроить двух-четырехуровневое дерево целей и в соответствии с этим анализировать состояние правовой основы, и следовательно, выбирать пути для восполнения пробелов, находить способы гармонизации и унификации нормативной основы национального законодательства. Учитывая, что отдельные нормы создавались в разное время и в различных обстоятельствах, преимущественно под влиянием ведомственных интересов, решение этой задачи представляется наиболее важным.

По каждому из названных блоков путем выявления действующих нормативных правовых актов и ранжировки их по юридической силе в вертикали системы законодательства: Конституция, как Основной закон, другие законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты ведомств, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации возможно выявить состояние правового обеспечения соответствующей группы отношений и определить дальнейшие направления законотворческой работы.

Обобщение наблюдений специалистами в области информатики к настоящему времени позволяет выделить несколько основных направлений законопроектной деятельности и ускорения принятия уже имеющихся проектов законов.

Во-первых, упорядочение регистрации и учета информационных ресурсов в целом и по их основным социально значимым видам. Речь, прежде всего, идет о таких формах представления

информационного ресурса, как базы и банки данных, фонды ресурсов различных видов собственников и различных сфер потребления информации: массовой (библиотеки, архивы); официальной информации (статистическая; по выборам и референдумам и т. д.).

Во-вторых, в связи с развитием информационно-коммуникационных систем, введением в обиход электронного документа первостепенное значение имеют вопросы регулирования документирования и документооборота в разных системах общественных отношений, но в первую очередь в деловой и управленческой сферах. Не случайно во всех развитых странах принимаются законодательные акты об электронной коммерции или торговле, а также нормативные акты или правительственные программы по электронизации управления. С точки зрения теории законодательства и юридической техники, в которых одним из главных требований является экономичность законотворческой деятельности и системность актов нормативно-правового характера, законодатель должен стремиться к созданию наиболее емких по содержанию законов.

В-третьих, в связи с формированием вида научной и производственной деятельности, связанной с созданием, использованием и рыночным оборотом такой продукции, как информационные технологии и программное обеспечение ЭВМ, информационных систем, необходимо правовое регулирование и в этой области. Здесь предстоит взвесить достаточность гражданско-правовых актов для регулирования этих отношений, разработать процессуальные нормы применения действующего законодательства в данной специфической сфере договорных, обязательственных и неизбежных публично-правовых отношений, связанных с информационными отношениями.

Необходим и проект Закона, в котором следует уделить внимание вопросу об исключительных правах создателя информационного продукта, который содержит признаки результата интеллектуального творчества и требует двойной защиты: и как информационного ресурса и как объекта интеллектуальной собственности определенного

субъекта. Встают вопросы и о регулировании режима таких объектов, как именной сайт, сервер, доменное имя в сравнении с уже урегулированным режимом фирменного знака, товарного знака.

Большая группа вопросов может быть разрешена законом "О праве на информацию", проект которого ждет своего

рассмотрения. Об этих вопросах по существу было сказано в главе о праве на информацию.

Самостоятельный массив информационного законодательства представляет законодательство в области СМИ и телерадиовещания. Это подотрасль информационного законодательства.

Сказанное убеждает в том, что состояние законодательства в информационной сфере нуждается в особом внимании. Уже в настоящее время все чаще звучат предложения о создании кодекса информационного законодательства - Информационного кодекса. В структуру такого кодекса как консолидирующего акта можно было бы включить в соответствующей последовательности законы РФ по всему спектру отношений в сфере информатики, комплекс договоров и иных международных актов, ратифицированных Российской Федерацией в данной сфере отношений, а также законы субъектов Российской Федерации, принятые в области информации и информатизации.

Молодость отрасли информационного права определяет и отношение к ней в системе законодательства России в целом. Очевидно, что законодательство развивается, если судить по числу законов и иных нормативных актов в данной сфере отношений. Однако официальная статистика пока это направление не выделила. В Аналитическом обзоре Федерального и регионального законодательства России за 1992-1998 гг., подготовленном Правовым управлением государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2001 г., законодательство структурировано по следующим направлениям (тематическим группам):

1. Основы конституционного строя.

2. Гражданское законодательство.

3. Законодательство о труде.

4. Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности.

5. Законодательство о культуре.

6. Законодательство об охране здоровья.

7. Законодательство о земле.

8. Законодательство об обороне.

9. Уголовное законодательство.

10. Законодательство об административной ответственности.

По каким направлениям классифицируют информационное законодательство? Как явствует из этого перечня, места для информационного законодательства пока не нашлось, да и сама классификация демонстрирует далеко не полный охват важнейших направлений общественных отношений. Представляется, что такие области, как наука, образование, государственное управление, экономика (включая финансы, налоги, рынок и т. д.), не должны выпадать из поля зрения законодателя.

Что касается информационного законодательства, то поиск актов информационного характера должен пока идти по предложенным направлениям, ибо каждое из них в той или иной мере включает нормы и акты, связанные с информационными отношениями. Приведем показатели приоритетов (в %) законотворческой деятельности по выделенным десяти тематическим группам в приведенной ниже таблице по федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ за 1992-1998 гг. (Показатели взяты из Аналитического обзора Правового управления Государственной Думы).

Тематические группы	Федеральные акты	Акты субъектов РФ
1	23	15,7
2	11	29,9
3	12	20,9
4	8	8,6
5	4	4,4
6	9	7
7	4	5
8	6	6,7
9	11	0,6
10	12	12
Всего:	100%	100%

Наиболее "информационно" активными группами законодательства по представленной шкале являются: 1) конституционное (в части конституционного законодательства о праве на информацию); 2) гражданское (в части установления информации как объекта гражданских прав, определения коммерческой информации, определения информационных услуг и признания юридической силы электронной подписи); 8) законодательство об обороне (в части законодательства о государственной тайне); 9) уголовное законодательство. Однако большое число законодательных актов,

касающихся информатики, очевидно, включены и в такие мало активные группы законодательства, как законодательство о культуре (библиотечное, архивное) и о предпринимательстве. Данная классификация и представленный анализ показывают, что вопросов о выявлении состава информационного законодательства, о его внутриотраслевой структуризации и анализу по существу более чем достаточно.

В заключение отметим, что для выявления тенденций развития информационного законодательства важное значение имеет общая характеристика законодательства России в

разрезе соотношения различных его источников. Как показывает цитированный Аналитический обзор Государственной Думы, конституционные акты федерального законодательства занимают около 2%, а субъектов РФ - 3,7%; акты Президента и глав администрации соответственно - 14,4 и 14,4%; акты правительства: 24 и 12,7%; прочие -59,3 и 70,2%. Это достаточно непривлекательная характеристика нормативной основы законодательства в целом и, безусловно, нормативных источников для информационного права. Вывод из приведенных данных один - необходимо повышать роль закона и пресекать регулирование отношений через огромное количество "прочих" актов законодательства.

"Одним из последних актов Президента Российской Федерации по вопросам упорядочения правовой информации является Указ от 10 августа 2000 г. "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации". Этим Указом в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации предусмотрено создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской Федерации возложено ведение этого регистра и предусмотрены порядок и сроки представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в упомянутый регистр.

Контрольные вопросы

1.Какие виды источников информационного права вы знаете?

2. Какое место занимают правовые акты субъектов Российской Федерации в структуре источников информационного права?

3. Дайте характеристику конституционных основ информационногоправа.

4. В чем заключается специфика правовых дефиниций в информационном праве? Какие определения вы помните?

5. В чем выражается информационная функция законодательства?

6. Какие законы Российской Федерации формируют основы информационного законодательства ?

7. В каком направлении должно развиваться информационное законодательство?

8. Какова роль стандартов для регулирования отношений в информационной сфере?

Литература

Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия. М., 2000. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. сфр., М., 2000.

Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М., 2000.

Пъявченко А. И. Стандартизация в сфере информационных технологий- проблемы и приоритеты // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 27-34.

Соколов И. А. Роль стандартов в обеспечении информационной безопасности // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 22-27.

Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М., 1998.

Федеральное и региональное законодательство России: Объем, структура, тенденции развития. Аналитический обзор. М., 2001.