Современные избирательные системы т.2 - Аргентина, Германия, Швеция

Введение	11

нить стабильность государственных органов законодательной, исполнительной и судебной отраслей власти.

В условиях демократического политического режима действующая в стране избирательная система также носит ярко выраженный демократический характер, являясь в современных условиях одной из самых прогрессивных на Американском континенте.

Не слишком длительный опыт стабильного государствен- но-политического развития, наступивший после целой череды нахождения у власти военных хунт, многочисленных полити- ческих репрессий, силового подавления оппозиции, отмены выборов и введения системы назначаемости государственных органов, вызывает научный интерес у российских исследователей.

Вместе с тем определенные аспекты деятельности общефедеральных и провинциальных органов государственной власти по организации и проведению выборов в Аргентине, реализации избирательных прав граждан, функционированию сильной исполнительной власти, системы взаимоотношений высших органов государственной власти между собой и с населением, участие в выборах многочисленных политических партий с гарантированным обеспечением прав оппозиции, заложенными нормами избирательного законодательства — все это, несомненно, представляет не только научный, но и практический интерес с точки зрения возможного использования аргентинского опыта для функционирования российской демократиче- ской политической системы, и в частности такого ее важнейшего института, как институт выборов и народного представительства.

Необходимо отметить, что какие-либо комплексные науч- ные исследования по данной проблематике в российской периодической литературе до настоящего времени отсутствуют, а отдельные разделы, в той или иной мере касающиеся избирательного процесса в Аргентине или характеристики тех или иных избирательных кампаний, носят фрагментарный характер и не отражают многих специфических аспектов данной проблематики. Такое положение объясняется отсутствием достаточного количества специалистов по избирательному праву и избирательным технологиям данного региона, а также отсутствием достаточного текущего нормативно-аналитического и теорети- ческого материала, раскрывающего аргентинскую политику и

12	Избирательная система Аргентины

ее юридическую специфику. А необходимость таких исследований совершенно очевидна.

Основной целью данной работы является характеристика особенностей избирательной системы Аргентины как основного механизма формирования общенациональных и региональных органов власти, как залога их независимого и эффективного функционирования и как гарантий осуществления конституционного принципа народного суверенитета в форме прямой и представительной демократии. Основная задача исследования существующей в настоящее время избирательной системы Аргентины, учитывая демократические принципы Конституции страны и обширное прогрессивное избирательное законодательство, а также другие нормативные правовые акты как самой федерации, так и ее субъектов — провинций, — показать не только общие, присущие и другим латиноамериканским странам принципы и нормы избирательного права, но и специфические особенности современной аргентинской избирательной системы.

Âработе проанализированы различные этапы избирательной кампании и их влияние на демократический характер самого избирательного процесса, разрешение избирательных споров, характер санкций за правонарушения в ходе выборов, правовые способы обеспечения реальных и справедливых результатов подсчета голосов и определения действительных победителей на выборах.

Âрезультате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Современная избирательная система Аргентины в основном приобрела демократический характер, что дает возможность обеспечить принцип представительного правления в стране, служит гарантией периодической сменяемости и обновления высших и региональных органов государственной власти, что в свою очередь способствует привлечению к управлению государственными делами новых граждан и увеличению числа политических деятелей на всех уровнях государственной власти.

2. Избирательная система и нормы конституционного права Аргентины дают юридическую возможность образования и деятельности многопартийной политической системы, в том числе

èлегальной деятельности оппозиционных президенту и правительству политических партий, что в итоге создает прочную основу существования демократического политического режима.

Введение	13

3.Избирательная система Аргентины предусматривает четкие параметры финансирования политических партий, контроль за расходованием политическими партиями полученных для избирательных нужд финансовых средств, санкции за превышение установленных норм финансирования политическими партиями своих избирательных кампаний, что в конечном итоге гарантирует кандидатам на выборные должности равные условия политической борьбы и равные возможности завоевания постов в органах государственной власти.

4.Избирательная система Аргентины в некоторых аспектах тем не менее продолжает сохранять цензовый характер, вводя определенные ограничения для занятия высших государственных должностей (цензы пассивного избирательного права) и для участия граждан в голосовании (цензы активного избирательного права).

Эти цензы избирательного права, как и в других латиноамериканских странах, сужают действующий избирательный корпус, что на практике превращает участие граждан в избирательных кампаниях не только в конституционную обязанность, но и в конституционную привилегию.

По общепринятой в аргентинском конституционном праве концепции право на участие в формировании государственных органов и избрании должностных лиц должно являться привилегией «достойных» граждан, а различные цензы избирательного права являются специфическим фильтром в этом сложном политико-юридическом процессе, тем более что субъектом этого процесса является государственная власть на федеральном и региональном уровнях.

5. Аргентинская избирательная система содержит большое число организационно-технических инструментов, применяемых при обработке избирательных бюллетеней и другой избирательной документации, документов по финансированию избирательной кампании, схем отчетности и т. д.

В основе принципов избирательного права Аргентины можно выделить общепризнанные принципы, известные законодательству большинства зарубежных государств, и специальные принципы, отражающие особенности исторического, полити- ческого и социального развития Аргентины. К общепризнанным принципам избирательного права, известным, помимо Аргентины, большинству государств Южной и Центральной Америки, относятся принципы свободных выборов, всеобщего,

14	Избирательная система Аргентины

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Юридическое содержание принципа свободы выборов в Аргентине несколько отличается от общепринятого в конституционном праве европейских и ряда других государств. Под свободой выборов понимается не свобода участия в голосовании (которое является обязательным), а исключительно отсутствие какого-либо принуждения избирателя голосовать за определенного кандидата или кандидатов, т. е. по сути речь идет о свободе выбора из представленных предложений политических партий.

Определенную специфику имеет в Аргентине и конституционный принцип всеобщности выборов. Этот принцип определяет вектор общественного демократического развития, создает реальные гарантии невозможности возврата к диктаторским методам осуществления власти и укрепления представительной формы правления, что крайне важно для Аргентины, пережившей длительные исторические периоды системы каудилизма и военных хунт. Избирательное законодательство Аргентины до сих пор носит в определенных аспектах цензовый характер, что выражается в отстранении от участия в выборах определенных категорий граждан.

Важное значение имеет принцип прямых выборов, при этом выделяются две его составляющие: равенство голосов избирателей и равенство избирательных округов. При этом необходимо выделить проблему территориальной неидентичности отдельных категорий избирателей, под которой понимается такая правовая ситуация, когда у избирателей, проживающих на ка- кой-либо определенной территории, имеется больший объем прав по формированию органов государственной власти, чем у избирателей, проживающих на соседней территории. Сложность решения данной проблемы обусловлена высокой динамикой процессов изменения численности населения отдельных территорий и определенной статичностью границ избирательных округов. Абсолютную ликвидацию территориальных округов и абсолютную ликвидацию территориальной неидентичности избирателей можно рассматривать в качестве стратегиче- ской задачи избирательного права Аргентины.

Принцип тайного голосования не может носить абсолютного характера, так как отдельные категории избирателей в силу физических недостатков не могут воспользоваться этим прин-

Введение	15

ципом, поскольку не могут заполнить избирательные бюллетени без посторонней помощи (незрячие и другие инвалиды).

6.Избирательная система Аргентины не является застывшей, не подверженной изменениям системой, она находится в процессе постоянного совершенствования и модернизации, что подтверждается внесением в последние годы значительных изменений в избирательное законодательство, нацеленных на его дальнейшую демократизацию и создание благоприятных условий для проведения избирательных кампаний, и особенно под- счета поданных избирателями голосов и определения победителей, борьбы с фальсификацией результатов и т. п. Кроме того, избирательное законодательство совершенствуется с точки зрения увеличения гарантий деятельности политических партий на всех этапах избирательного процесса, регламентации штрафных санкций в отношении избирателей за уклонение от обязательного участия в голосовании и т. д.

7.Некоторые результаты исследования действующей в настоящий период избирательной системы Аргентины и опыт демократического развития и совершенствования политиче- ской системы этого федеративного латиноамериканского государства, особенно в последние годы, могут быть использованы и для дальнейшего реформирования российской избирательной системы и совершенствования всей политической системы.

Общая характеристика избирательной системы и порядок

формирования высших органов государственной власти

Среди латиноамериканских государств Аргентина существенно отличается наибольшим количеством государственных переворотов и установлением откровенно диктаторских режимов, когда отменялись демократические права и свободы аргентинских граждан и фактически отменялся принцип представительного правления, гарантированный всеми действовавшими конституциями страны. Установленные в результате государственных переворотов политические режимы обусловили несамостоятельность правовых институтов и подверженность избирательного права прямому влиянию интересов правящего режима.

Совершенно очевидно, что к настоящему времени ситуация коренным образом изменилась, и за исторически короткий промежуток времени Аргентина сделала качественный рывок на пути демократического развития. В настоящее время можно

16	Избирательная система Аргентины

утверждать, что в Аргентине на основе демократической Конституции и действующего избирательного законодательства созданы необходимые условия для участия в политической жизни страны самых широких слоев общества, гарантией которого является реальное демократическое избирательное право.

Современный этап развития избирательного законодательства Аргентины характеризуется взвешенным и продуманным подходом к правовому регулированию всех этапов избирательной кампании. Правовые нормы, регулирующие избирательную кампанию, носят демократический характер и позволяют обеспечить равные возможности всем участникам предвыборной борьбы.

Особой положительной оценки заслуживает наличие в избирательном законодательстве Аргентины норм, регулирующих вопросы этического характера, возникающие в ходе проведения выборов. Придание этическим нормам статуса законодательных предписаний и запретов позволяет исключить (или значительно снизить) использование в избирательных кампаниях «грязных» избирательных технологий, повышает общую правовую и политическую культуру избирателей, стимулирует их активное участие в политической жизни страны. Избирательное законодательство Аргентины детально регулирует все существенные моменты проведения голосования. Нормы избирательного законодательства обеспечивают необходимые условия для непрерывного хода голосования, что создает реальные гарантии свободного волеизъявления граждан. Применение в процессе голосования специальных контрольных механизмов значительно снижает риск фальсификации выборов и их конечных результатов.

Введение в аргентинское избирательное законодательство норм, регулирующих присутствие национальных и иностранных наблюдателей на выборах, имеет особую значимость для Аргентины, поскольку это один из важнейших факторов, обеспечивающих успех проведения свободных демократических выборов, и важнейшее условие для завершения процесса мирного перехода от авторитаризма к реальной демократии и представительному правлению.

Наличие в избирательном законодательстве Аргентины правил, позволяющих опротестовать результаты выборов, а также обжаловать неправомерные действия должностных лиц, ущемляющих избирательные права граждан, свидетельствует о демократическом характере норм избирательного права. Предусмот-

Введение	17

ренная законодательством процедура рассмотрения избирательных споров, предполагающая рассмотрение споров в открытом заседании с использованием принципа состязательности сторон, позволяет обеспечить скорейшее вынесение решения по существу спора и надежно защитить права и законные интересы сторон.

Заслуживают внимания известные законодательству Аргентины специфические механизмы, обеспечивающие своевременность поступления необходимых для проведения выборов финансовых средств. Избирательное законодательство Аргентины демонстрирует комплексный административно-уголовный характер санкций при выявлении и рассмотрении избирательных правонарушений, который позволяет соблюсти баланс интересов общества и личности в ходе выборов.

Действующие нормативные акты предоставляют уполномо- ченным государственным органам возможность оказывать оперативное воздействие на ход выборов с целью пресечения совершаемых правонарушений, что является важной гарантией проведения выборов в установленном законом порядке.

Аргентинская избирательная система создает предпосылки для существования в стране демократического политического режима, поскольку она допускает к участию в выборах высших органов государственной власти различные политические партии, в том числе и откровенно оппозиционные. Кроме того, она предполагает принципы выборности, периодической сменяемости и ответственности высших избираемых должностных лиц, в том числе и депутатов высших представительных органов и органов местного самоуправления. Избирательное законодательство запрещает отмену или перенос выборов вне условий каких-либо чрезвычайных ситуаций.

Действующая избирательная система создает основу и для функционирования института довольно сильной президентской власти в Аргентине, одновременно подтверждая конституционный принцип разделения властей, но запрещая объединять различные ветви власти в руках одного лица или одного органа и позволяя концентрировать в руках главы государства — президента значительный объем властных полномочий.

Совершенно очевидно, что такая форма республики привела к тому, что в центре всей государственной структуры стоит исполнительная власть, президент и кабинет министров. В Аргентине до сих пор сохраняется исторически сложившийся принцип «персонификации» власти, когда основы всей государствен-

18	Избирательная система Аргентины

ной политики определяются одной личностью — президентом со значительным подчинением ему как законодательной, так и судебной ветви власти.

Президент Аргентины, являясь главой государства и верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, обладает и значительными полномочиями по введению в стране или в ее отдельных частях чрезвычайного положения, правом осуществления федерального вмешательства (интервенции) в дела аргентинских провинций — субъектов федерации. В полномочия президента входит назначение не только глав исполнительных ведомств — министерств, но и большого числа высших чиновников государственного аппарата и отстранение их от должности. Кроме того, президент может обращаться с государственными посланиями к Конгрессу, предлагать на его рассмотрение законопроекты, осуществлять отлагательное вето на принятые законы, проводить от имени государства внешнюю политику, руководить системой национальной безопасности и т. д. Такой широкий круг полномочий президента объективно ставит его в центр всей государственной структуры Аргентины, отодвигая на второй план высший законодательный орган федерации и представительные органы субъектов федераций — провинций. В определенной степени существование института сильного президента и относительно слабого общефедерального законодательного органа — Конгресса преуменьшает значе- ние выборов в этот представительный орган и в органы государственной власти аргентинских провинций.

Âсоответствии с национальной Конституцией и избирательным законодательством в стране проводятся общенациональные выборы, выборы в субъектах федерации и выборы органов местного самоуправления.

Âсоответствии с Конституцией 1994 г. законодательный орган — Национальный конгресс состоит из двух палат — Палаты депутатов и Сената. Палата депутатов состоит из представителей, прямо избираемых народом провинций, города БуэносАйреса и столичного округа. В случае объединения двух последних они должны рассматриваться как единый округ. Палата избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Число представителей исчисляется по квоте один на каждые 33 тыс. жителей от провинций и один на каждые 16 тыс. 500 жителей от территорий. После каждой переписи населения Национальный конгресс

Введение	19

должен устанавливать новое представительство в соответствии с данными квотами.

Конституционными нормами разрешено увеличивать, но не уменьшать установленные квоты на одно депутатское место. Причем перепись должна проводиться каждые 10 лет и по прошествии этого периода соответственно должна меняться и численность Палаты депутатов. Депутаты находятся в должности в течение четырех лет и могут быть переизбраны на следующий срок, но состав Палаты должен обновляться наполовину каждые два года. С этой целью депутаты первого состава легислатуры после первого организационного заседания Палаты обязаны бросить жребий, чтобы определить, чьи мандаты будут вакантны после первого двухлетнего срока.

В случае появления вакансии депутата в этот промежуточ- ный период действующие власти провинции или столичного округа осуществляют проведение дополнительных выборов для заполнения образовавшейся вакансии в Палате депутатов от данной провинции.

До принятия общенационального закона о выборах депутатов законодательные органы провинций могли самостоятельно осуществлять правовое регулирование избирательной кампании депутатов общефедерального конгресса. Общие требования к кандидату на должность депутата общефедерального конгресса заключаются в том, что он должен быть не моложе 25 лет, не менее четырех лет быть аргентинским гражданином, быть уроженцем провинции, от которой он избирается, или проживать там непрерывно в течение не менее двух лет. Палата депутатов обладает исключительными полномочиями по рассмотрению законопроектов об увеличении размера государственных доходов и регулировании численности вооруженных сил страны. Кроме того, только Палата депутатов имеет полномочия ставить перед Сенатом вопрос об импичменте президента, вицепрезидента, главы кабинета министров, министров и судей Верховного суда, и в этом случае им может быть предъявлено обвинение в недостойном поведении или преступлении, совершенном при осуществлении своих обязанностей или за обыч- ные преступления после предварительного расследования и принятия решения большинством в две трети голосов присутствующих депутатов.

Кроме того, по инициативе Палаты депутатов Конгресс может представить законопроект на всенародное голосование. На закон, инициирующий такое голосование, президент не может

20	Избирательная система Аргентины

наложить вето. Если голосование большинства избирателей было положительным, законопроект становится законом и его промульгация осуществляется автоматически. Конгресс или Президент Республики в соответствии со своими полномочиями может провести не обязывающий народный референдум, и в этом случае голосование граждан не является обязательным. Путем голосования абсолютного большинства членов каждой Палаты Конгресс может регулировать постановку вопросов, процедуру и время проведения народного референдума.

Право на участие в референдумах гарантируется гражданам Аргентины в соответствии с нормами национальной Конституции 1994 г. Участие граждан в референдумах, так же как и в выборах любого вида, является обязательным. В случае проведения факультативных народных референдумов участие в них граждан не является обязательным, и естественно, отказ граждан участвовать в таких «народных консультациях» не может по закону повлечь за собой каких-либо государственных санкций (о характере и порядке наложения таких санкций см. далее). Как правило, тематика, порядок проведения и время проведения таких «народных консультаций» устанавливаются положительным голосованием абсолютного большинства членов каждой из палат Национального конгресса.

Вторая палата — Сенат также избирается прямым голосованием в составе трех сенаторов от каждой провинции и города Буэнос-Айреса. Причем Конституция устанавливает норму, в соответствии с которой два места получает партия, получившая на выборах сенаторов большинство голосов, а третье место передается партии, занявшей по количеству полученных голосов избирателей второе место. Каждый сенатор, избранный от отдельных провинций, обладает одним голосом.

К кандидату на пост сенатора предъявляются следующие требования: он должен быть не моложе 30 лет, быть аргентинским гражданином не менее шести лет, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции, от которой он избирается в Сенат, или непрерывно проживать в этой провинции не менее двух лет. Сенаторы находятся в должности шесть лет и могут быть переизбраны на следующий срок. Сенат обновляется каждые два года на 1/3 избирательных округов. Вице-президент государства является председателем Сената по должности и может участвовать в голосовании на заседаниях палаты только в случае разделения голосов сенаторов поровну. Если в Сенате появляется вакансия сенатора, правительство