3. Створення незалежного фінансового контролю у хіх столітті

Новим етапом в управлінні фінансами і організації фінансового контролю став початок ХІХ ст. У цей час фінансова система Росії переживала глибоку кризу, яка була викликана, головним чином, безконтрольністю, казнокрадством та марнотратністю влади при використанні державних коштів.

У цих умовах Олександр І (1801-1825 рр.) замість застарілих колегій заснував вісім міністерств, у тому числі і Міністерство фінансів (1802 р.). Відповідно до маніфесту „Об учреждении министерств“ усі міністерства зобов’язані були надавати свої кошториси на майбутній рік Міністерству фінансів на початок жовтня, яке, в свою чергу, зводило видаткові кошториси усіх міністерств і разом із „Генеральною відомістю про доходи наступного року“ надавало на розгляд і затвердження імператору. Після цього міністр фінансів надавав розпис державному казначею для виконання. Державний казначей складав також „Генеральний звіт про державні приходи, витрати та залишки“ за минулий рік і представляв його міністру фінансів. Усі міністри відповідали перед монархом і Сенатом. Контроль за дотриманням законності в країні здійснював Сенат.

У 1810 р. уперше в Росії було розроблено план великомасштабної фінансової реформи, основним автором якої був Михайло Михайлович Сперанський. На думку М.М. Сперанського, добре продумана бюджетна система може функціонувати лише за наявності чітко організованого контролю.

Сперанський гадав, що головною функцією фінансового контролю має бути контроль за виконанням державного бюджету. Він передбачав удосконалити методи контролю, особливо ревізії, і вважав за необхідне проводити ревізії всіх видів державних та місцевих доходів і видатків, а також у всіх ланках державного апарату, всіх посадових осіб, включаючи міністрів. Таким чином, були закладені основи всеосяжної системи державного фінансового контролю, покликаного припинити фінансові зловживання і забезпечити порядок в управлінні державними коштами.

Указом Олександра І від 20 лютого 1809 р. було створено Державну експедицію для ревізії рахунків, що стала першою в Росії самостійною установою, обов’язки якої стосувались нагляду за правильністю і законністю надходження державних доходів, здійснення видатків. Державна експедиція отримала статус єдиного органу фінансового контролю цивільного відомства. До компетенції експедиції відносилися: ревізія рахунків установ цивільного відомства, фінансовий контроль за діяльністю цих установ, перевірка та ревізія їх звітів. Крім цього, до її повноважень входила ревізія усіх губернських рахунків.

28 січня 1811 р. було створено Головне управління ревізії державних рахунків на чолі з державним контролером, яке складалося з двох департаментів: ревізії рахунків по цивільній частині та ревізії рахунків по військовій частині.

Відтепер контроль над усіма грошовими надходженнями і витратами був розподілений між трьома незалежними один від одного відомствами: Міністерство фінансів здійснювало контроль за джерелами доходів і управління ними; Державне казначейство керувало рухом коштів, що надходили до скарбниці; Головне управління ревізії державних рахунків здійснювало ревізії доходів і витрат усіх казенних та громадських коштів і капіталів, виконувало нагляд за їхнім рухом, робило перевірки рахунків усіх відомств, включаючи Міністерство фінансів і Державне казначейство. Уведення посади державного контролера та створення Головного управління ревізії державних рахунків ознаменували поворотний етап в історії державного фінансового контролю.

Підводячи підсумки нововведень М.М. Сперанського, слід зазначити, що в його працях уперше було визначено мету, завдання, функції і способи організації державного фінансового контролю. Розглядаючи фінансовий контроль як складову частину управління фінансами, М.М. Сперанський визначав його мету як дотримання законності у сфері управління фінансами.

До кінця правління Олександра І багато нововведень М.М. Сперанського було ліквідовано. Замість найважливішого принципу фінансового контролю – здійснення ревізії по первинних документах, була встановлена система так званих генеральних звітів. Це означало, що документальну перевірку звітності робили у себе самі відомства, які розпоряджаються державними коштами, а в центральний орган державного контролю направлялися лише зведені звіти, що сприяло розкраданню державних коштів. Таким чином контрольне відомство поступово занепало.

Під час правління Миколи І (1825-1855 рр.) у 1827 р. на посаду державного контролера був призначений Олексій Захарович Хитрово, який перебував на цьому посту протягом 27 років. Діяльність О.З. Хитрово була направлена на зміцнення системи державної звітності. У 1836 р. О.З. Хитрово надав імператору проект реформи державного контролю, який передбачав зовнішнє впорядкування ревізійної справи і подальший розвиток системи генеральної звітності. Відповідно до проекту головне управління в 1836 р. було перейменоване на державний контроль, до складу якого увійшло три департаменти: цивільних, військових і морських звітів. На ці департаменти покладалось проведення ревізій, а утвердження ревізій – на Раду державного контролера, яка розробляла пропозиції щодо вдосконалення рахівництва та звітності. Ревізійна діяльність державного контролю полягала у розгляді генеральних звітів міністерств та складанні на підставі цих звітів зауважень про причини збільшення видатків і зменшення доходів.

Для нагляду за рухом казенних коштів та правильністю проведення ревізії чиновники державного контролю відряджалися в міністерства і в губернії для перевірки на місцях казенних книг та рахунків. У губерніях ревізії проводилися в Казенних палатах, які направляли звіти на ревізію у відповідні департаменти міністерств і головних управлінь. Однак проведення ревізії не за первинними книгами і документами не дозволило здійснювати ефективне управління державними фінансами. На той час єдності каси в Росії не існувало. Державні кошти були розпорошені по численних касах окремих відомств, у яких вони лежали без руху, тоді як Міністерство фінансів для покриття потреби в коштах зверталося до внутрішніх і зовнішніх позик. Відсутність єдності каси збільшувало випадки розтрат і розкрадань державних коштів, не дозволяло організовувати контроль за їх використанням.

Особливе місце в історії державного контролю займає Валеріан Олексійович Татаринов, який у 1858 р. надав Олександру ІІ проект організації бюджетної, касової та контрольної справи в Росії. У проекті він розвинув ідеї М.М. Сперанського про незалежність фінансового контролю. В.О. Татаринов пропонував побудову в державі лише однієї, але сильної і незалежної від виконавчої влади ревізійної інстанції, яка має право за підмінними документами здійснювати усебічний нагляд за рухом капіталів і уповноважений перевіряти дії й господарські операції виконавців та головних розпорядників.

Імператор схвалив проект і затвердив програму дій спеціальної міжвідомчої комісії, поклавши керівництво нею на В.О. Татаринова. Противники проекту реформи ревізійної системи та ідеї державного контролю виступали проти впровадження документальної ревізії, мотивуючи, що цей захід викличе тільки збільшення штату контрольних установ та витрати на їхнє утримання. Заперечували і проти введення попереднього контролю. У 1859 р. було прийнято рішення про введення попереднього контролю, яке мало важливе значення. У травні 1862 р. увели в дію „Правила складання, виконання і залучення фінансових кошторисів міністерств і головних управлінь“. У результаті цього до державного розпису почали включатися всі витрати і джерела їх покриття.

З 1 січня 1863 р. В.О. Татаринов призначається на посаду державного контролера, а в 1864 р. він запроваджує, як експеримент, правило єдності каси спочатку лише в Петербурзі, потім розповсюджує ще на 12 губерній, а пізніше – на всю Росію.

Одночасно створювались і нові контрольно-ревізійні інститути: в 1864 р. в Петербурзі була створена тимчасова ревізійна комісія, завдання якої полягали у своєчасній документальній перевірці усіх державних обігових коштів. У 1865 р. аналогічні установи під назвою контрольних палат були створені ще в 12 губерніях, і з 1866 р. ця практика розповсюдилась по всій території Росії.

З уведенням документальної ревізії державний контроль отримав можливість вивчати всі сторони господарського життя держави, рух державних коштів. Під час ревізії значна увага надавалась господарській доцільності та вигідності операцій. Органи державного контролю отримали доступ до первинних документів і вперше (до 60-х років не перевірялися) було приділено серйозну увагу ревізії державних доходів.

Необхідно звернути увагу, що В.О. Татаринов наголошував: раціонально організований контроль має за мету не стільки переслідувати, скільки запобігати фінансовим порушенням. У зв’язку з цим результати повинні бути виражені не в кількості зроблених зауважень та нарахувань, а в попередженні незаконних дій.

Позитивним моментом реформ В.О. Татаринова була умова єдності напрямів діяльності всіх установ державного контролю, що можливе не тільки при загальному управлінні, а лише за умови, коли кожний місцевий орган державного контролю, кожна контрольна палата буде знати про загальні направлення і головні практичні результати діяльності всіх установ державного контролю. Він вимагав також встановлення зв’язків контрольних органів зі статистичними органами, оскільки звідти вони мали змогу отримати корисні для ревізії дані.

Подальший розвиток державний фінансовий контроль отримав у період правління Олександра ІІІ (1881-1894 рр.). Реалізацію широкої програми зміцнення і подальшого розвитку державного фінансового контролю Олександр ІІІ почав з удосконалення контрольних установ.

По-перше, в 1883 р. замість Тимчасової ревізійної комісії був затверджений Департамент цивільної звітності. Департамент морських звітів у цьому ж році був реорганізований в Департамент військової і морської звітності. У 1884 р., на правах департаменту, у складі центрального було створено управління державного контролю. У 1888 р. для складання звітності по виконанню державних розписів засновано Центральну бухгалтерію державного контролю.

По-друге, законодавчим порядком було вирішено питання про статус органів державного фінансового контролю, закріплено їхні права й обов’язки. 28 квітня 1892 р. був прийнятий закон „Учреждение Государственного контроля“. Відповідно до цього закону державний контроль ставав окремою самостійною частиною державного управління, а державний контролер міг здійснювати нагляд за діяльністю всіх контрольних установ.

По-третє, були введені в єдину систему форми й методи контролю. Поряд з наступним контролем, був уведений попередній і фактичний контроль, що мало важливе значення для попередження від фінансових зловживань.

Підводячи підсумки організації державного фінансового контролю в ХІХ ст., необхідно зазначити про розроблену наступну систему контролю:

• перевірка щомісячних, річних та „генеральних“ книг і звітів, що складалися міністерствами і підвідомчими їм відомствами та установами;

• система наступного або документального контролю, що полягала в ревізії дій головних розпорядників кредитів, у перевірці кошторисів, у складанні звітів про виконання кошторисів;

• система попереднього контролю: розгляд кошторисів, проектів, положень, правил, планів;

• система фактичного контролю, яка полягала в тому, що представники контролю брали участь у ревізії готівки в касі, під час прийому матеріалів, майна, визначенні обсягу виконаних робіт, підрахунку платіжних документів тощо.