Вопрос 38 Развитие государственного управления в России в 1990-2000 годах

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 г., обозначившей курс на развитие парламентаризма, в стране начался новый этап в развитии многопартийности. Реализация этого курса требовала форсированного создания в стране полноценной многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим ускоренному становлению цивилизованной многопартийности, станет новая пропорционально-мажоритарная избирательная система, закрепленная во введенном в действие Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Согласно Положению, депутаты, избранные по спискам политических партий и движений, получали половину мест в парламенте. Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах.

Таким образом, в Положении о выборах в отличие от всех прежних шагов по правовому регулированию формирования многопартийной системы власть, не ограничиваясь легализацией фактически уже сложившейся или складывающейся формы общественных отношений, впервые пошла дальше и предприняла попытку ускорить развитие многопартийности в стране.

Было ли верным такое решение — вопрос непростой. Ответ на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был избран наименее удачный вариант пропорционально-мажоритарной системы, для которого характерно механическое сочетание мажоритарного и пропорционального принципов представительства1. Такая избирательная система, по мнению специалистов, не является смешанной, поскольку она основана на “принципе параллельного голосования по мажоритарным округам и партийным спискам”, в то время как в рамках реальной смешанной системы количество мест, получаемых по партийным спискам, зависит от числа голосов, поданных за партийных кандидатов в мажоритарных округах.

Именно этим желанием направить в парламентское русло и удержать в конституционном пространстве основной отряд оппозиции было, по-видимому, обусловлено и решение о допуске к выборам левых сил, не занимавших крайнюю позицию в конфликте двух ветвей власти. Показательно, что в президентском указе, устанавливавшем запрет на участие в выборах ряда общественных объединений (ФНС, РКРП, “Союза офицеров”, Союза “Щит”, РКСМ и РНЕ), специально подчеркивалось, что граждане “не лишаются возможности выразить свои интересы и политические симпатии через иные избирательные объединения аналогичной ориентации”.

Целесообразность введения избирательной системы со значительным элементом пропорционального представительства была обусловлена также и тем обстоятельством, что к концу 1993 г. процессы корпоративизации общественно-политической жизни приобрели такие масштабы, что грозили полностью перекрыть возможности для сколько-нибудь нормального формирования как структур гражданского общества, так и новых государственных институтов. Нужны были срочные и экстраординарные меры, направленные на ограничение подобных корпоративистских тенденций. Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный, общенациональный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти. В свою очередь, само участие политических партий в парламентской деятельности, являющейся для них школой выражения того общезначимого начала в различных групповых интересах, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства, вынуждает их “прививать” корпоративистски ориентированным слоям и группам населения основы политической структуры, нормы и правила цивилизованной политической жизни. Таким образом, политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный импульс для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягивающего российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному граждан¬скому обществу и удерживающего представительную власть от опасности трансформации в неразвитую конструкцию сословно-корпоративного представительства.

К моменту принятия Конституции РФ открывавшееся перед партиями и движениями политическое пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в 1990 г. союзный закон “Об общественных объединениях” уже не отвечал формирующимся новым социально-политическим реалиям. Закон был нацелен прежде всего на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда весьма расплывчатое определение политической партии, облегченный, преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной деятельности, самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.

Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который содержался в союзном законе “Об общественных объединениях” (наличие фиксированного членства и численность не менее 5 тыс. членов для общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и на членство в партиях иностранцев и лиц без гражданства), носил чисто номинальный характер, поскольку к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на которых эти требования не распространялись. Таким образом, сложилась ситуация, когда право участия в выборах, предоставленное политическим объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими значению этого права обязанностями, но и вообще никакими дополнительными обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и государством (за исключением разве что запрета на создание и деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в учреждениях и организациях).

Другой принципиально важной новеллой закона о политических партиях стал запрет на создание и деятельность региональных партий. Такое решение плохо согласуется с нормой ч.2 ст.3 Конституции РФ о том, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти», т.е. путем участия в выборах. Ведь выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают наличие региональных партий, способных лучше, чем региональные отделения федеральных партий, понимать и выражать специфические для того или иного субъекта Федерации проблемы общественно-политической жизни. Конечно, идея запрета региональных партий содержит в себе резоны, связанные с опасными тенденциями к национальному и религиозному экстремизму и сепаратизму в некоторых регионах страны. Но для противодействия этим явлениям вполне достаточно содержащегося в законе о партиях запрета на создание партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Наиболее заметное влияние на дальнейшее развитие многопартийности в стране оказала норма закона о партиях, фиксирующая требование к численности партии. Вопрос о численности политической партии - это вопрос не количества, а качества коллективных субъектов политического процесса. Представления о том, что чем больше количество членов, тем лучше качество партии - это в значительной мере не изжитый еще стереотип советского мышления, согласно которому партия должна быть массовым передовым отрядом целого класса. С позиций же демократического подхода закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией того, что эта организация не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Но при этом численность должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а с другой стороны, не блокировать возможность появления новых партий. Показательно, что в законе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки зрения требований демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающей серьезность ее намерений, но сама эта численность законом не задана. Для нашей же еще очень неразвитой ситуации в законе должна быть закреплена необходимая численность партии. Это нужно для того, чтобы партийное строительство не стало бы чьим-то клановым, корпоративным или даже, как у нас иногда бывает, просто семейным бизнесом.

 Партии и движения, получившие представительство в Государственной Думе, в течение длительного времени не хотели связывать себя обременительными требованиями к численности своего членского состава. До вступления в силу в 2001 г. закона о политических партиях численность партий регламентировалась нормами союзного Закона “Об общественных объединениях” 1990 г. Однако это требование носило чисто номинальный характер, поскольку к выборам, наряду с партиями, были допущены и иные общественные объединения: в 1993 г. это были политические движения; в 1995 г. - все общественные объединения, зарегистрированные за полгода до выборов; в 1999 г. – политические движения и политические организации. Показательно, что когда в декабре 1995 г. был Государственной Думой принят закон о партиях, согласно которому общероссийской считается партия, насчитывающая не менее 100 членов в половине субъектов Российской Федерации, то партии, имеющие фракции в парламенте, оговорили для себя право (а точнее – привилегию) считаться общероссийскими независимо от числа своих членов. Все это достаточно наглядно свидетельствовало о неразвитости многопартийности, о слабости политических партий, об отсутствии у них достаточной массовой поддержки.

При оценке правового регулирования процессов создания и деятельности политических партий необходимо иметь в виду, что развитие многопартийности – это не самоцель, а всего лишь средство реализации основного принципа демократии - принципа народного суверенитета. Именно принцип народного суверенитета, согласно которому источником власти является народ, дает нам направляющий вектор для определения всех конкретных аспектов правового регулирования многопартийности. Народ в своем политико-правовом измерении (народ как суверен) представляет собой совокупность граждан, а не политических партий. Поэтому все права политических партий являются производными от закрепленных в Конституции политических прав граждан. А это, в свою очередь, означает, что развитие многопартийности должно способствовать укреплению прав граждан, т.е. в конечном счете - расширению сферы индивидуальной свободы. С позиций именно такого подхода следует подходить к оценке всех положений закона о партиях, в том числе – и к вопросу и том, какой должна быть минимальная численность общероссийской политической партии.

Для того чтобы избежать неправомерного ограничения права граждан на политическое объединение, планка численности партий должна быть такова, чтобы рядовые политически активные граждане, не имеющие доступа к административным, финансовым и медийным ресурсам, могли бы создать общенациональную партию, опираясь, главным образом, на свой энтузиазм, свои организационные ресурсы и политический потенциал своей идеологии. В противном случае они будут дискриминированы в своем праве на политическое объединение [3]. Очевидно, что законодательное требование, согласно которому минимальная численность партии должна быть на уровне 50 тыс. членов, не отвечает этим условиям. И даже численность в 10 тыс. членов в условиях нынешней политической апатии населения – это явно завышенная планка.

Левая оппозиция, которая при всех своих недостатках до недавнего времени создавала противовес проправительственным партиям, не позволяя политическому процессу выходить слишком уж далеко за рамки правового пространства, утратила рычаги влияния на ситуацию. Что же касается представителей так называемого демократического фланга политического спектра, то они сейчас группируются на уровне комитетов и клубов (очень напоминающих клубные «партии знати», распространенные в Англии в ХУШ в.), из которых в лучшем случае вырастет несколько небольших партий, конкурирующих друг с другом за общий электорат.

Правда, в последнее время наметилось некоторое изменение общей тенденции развития законодательства о политических партиях и политической системе в целом. В ноябре 2008 года в своем первом послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в числе мер по совершенствованию политической системы страны предложил, в частности, установить гарантии представительства в Государственной Думе политических партий, федеральные списки кандидатов которых получили от 5 до 7 процентов голосов избирателей на выборах депутатов Государственной Думы, и поэтапно снизить минимальную численность членов политической партии, необходимую для ее регистрации. Время покажет, является этот момент переломным в развитии политической системы страны или речь идет лишь о некотором косметическом сглаживании наиболее явных дефектов в данной сфере социально-политической жизни страны.

61