3.10. «Учение об управлении» л. Фон штейна

Методологические основы учения Штейна об управлении. Лоренц фон Штейн — знаменитый немецкий юрист, государствовед и эко­номист, родом из Шлезвига. Изучал философию и юриспруденцию в Иенском университете. В 1846 г. стал профессором этого универ­ситета, но в силу ряда причин должен был покинуть кафедру. В 1855 г. он был приглашен в Венский университет. Его лекции охватывали всю совокупность государственных наук, впервые при­веденных в стройную глубоко продуманную систему. Штейн оста­вался профессором Венского университета в продолжении 30 лет, а в 1885 г. когда ему минуло 70 лет (предельный профессорский возраст в Австрии), вышел в отставку. Крупнейшим трудом Штейна, оьткрывающим новый этап в развитии управленческой науки, явля­ется его учение о государственном управлении. По этому вопросу им была написана не одна работа. Несмотря на философское на­правление ума Штейна и пристрастие к систематике и методо­логии, в его работах много конкретных историко-экономических очерков. Эти очерки, отражающие сравнительно-исторический анализ специальных и правовых институтов основных западно­европейских государств, особенно Англии, Франции, Германии, составляют одно из главных достоинств труда Штейна под назва­нием «Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии».

В Германии многие общественные науки в конце XVIII в. на­ходились на довольно низком уровне развития. Однако новые научные веяния проникли и в немецкую науку, отразившись на всех общественных дисциплинах. Однако в целом тон, направле­ние и постановка задач всех этих наук сильно отдавали узким, кабинетным догматизмом. Только блестящее развитие метафизи­ки поддерживало в Европе престиж немецкой науки, демонстри­руя, какие богатые силы кроются в «народе мыслителей». Но именно эта философия, пытаясь «постичь основы всего сущего и разрешить проблему должного», отвлекала наиболее глубокие умы от систематического наблюдения за реальными явлениями политической, общественной, хозяйственной жизни страны.

Совершенно иная картина наблюдалась во Франции, куда от­правился Штейн. В самый разгар рационализма там развивается научная школа политической экономии, начиная с трудов Де ла Мара зарождается вполне прагматичная наука о полиции. Полити­ческая революция породила революционные течения и в области общественно-политических наук. Радикально перекраивается и пере­рабатывается вся система юриспруденции. Возникает и достигает блестящего развития социалистическая литература. Историческим исследованиям придается более широкая и глубокая постановка. Зарождается социология, которая ставит задачу раскрыть законы статики и динамики общественных явлений. Таковы были те умст­венные течения, которые ко времени приезда Штейна в Париж успели достичь довольно значительного развития. Но это влияние выразилось отнюдь не в пассивном согласии с какими-либо тео­риями. Штейн был слишком талантливым и самостоятельным мыслителем для того, чтобы подчинить свой ум постороннему руководству.

Под влиянием французской научной литературы Штейн стре­мится использовать историко-сравнительный метод. В упомяну­том труде Штейн применяет как историко-сравнительный метод, так и философскую дедукцию. За сочетание этих методов Штейн высказывался уже в своих первых произведениях. Так, в «Системе наук о государстве» он пишет: «Различны пути, которыми стре­мятся достичь научного познания жизни. Одни пытаются постичь сущность и соотношение факторов жизни исходя из данных жиз­ненных отношений, другие стремятся воспринять и объяснить отдельные формы действительной жизни исходя из ее понятия. Широкая пропасть лежит между обоими исходными пунктами. Редко в какой-либо стране ощущался недостаток в людях, кото­рые начинали свой путь с того или другого отправного пункта. Задача нашего времени заключается, по-видимому, в том, чтобы заполнить ту пропасть, которая лежит между этими пунктами».

Штейн часто останавливался на мысли о необходимости орга­нического сочетания философии со сравнительной историей права. Первая должна выяснить «органическую сущность» управ­ления и установить его категории. Лишь по установлении проч­ной системы «может получить осуществление идея сравнительного учения об управлении». Без «прочных категорий» возможно лишь механическое сопоставление разных государств Европы, а не пло­дотворное сравнение их. «Как может сравнение выполнять свое назначение, — восклицает Штейн, — когда его основание — сис­тема произвольно сфабрикована?».

В соответствии с этим Штейн при исследовании каждого во­проса управления старался прежде всего привести философский анализ этого вопроса и указать место, занимаемое им в общей системе науки, и лишь затем приступал к историческому исследо­ванию основных причинных факторов, к характеристике совре­менного состояния управления в государствах Западной Европы и, наконец, к анализу правовых аспектов государственного управ­ления.

Влияние французской науки на немецкого ученого сказалось в приобщении его к реалистическому мировоззрению, в расшире­нии его научных интересов. Обладая обширным умом Л. Штейн не мог не признать законными требования позитивизма в политичес­кой и социальной науках, но, воспитанный в атмосфере гегелев­ской философии, он в то же время не мог отрешиться от метафи­зики. Стремление примирить то и другое не могло увенчаться Успехом: высказываемые им метафизические начала о государстве как высшей личности, о законодательстве как государственной воле, о главе государства как государственном «Я» и т. п. — все это дань метафизике. Это отражает не только действительность, но даже и воззрениями самого Штейна, когда он развивает их детально и когда он все более поддается приемам позитивизма.

Следует отметить еще одно влияние, которое оказало на Штейна знакомство с французской наукой и общественной жизнью Фран­ции и с выдающимися их представителями. Очутившись в центре социалистического движения, Штейн не мог не заинтересоваться этим новым общественным явлением и ревностно принялся за его исследование. Но при исследовании этой проблемы Штейн не ограничился историей и критикой исследуемого явления, а поста­рался также ответить на вопросы: Что же в сущности представляет собой это социальное движение? Что такое социальная революция? Какими целями она задается и куда она приведет? Чем отличается такое общество и в каком отношении стоит оно к государству?

Исследуя эти вопросы, Штейн создал социологическую тео­рию, точнее, выработал особое социологическое мировоззрение, которое было положено им в основу всех последующих произве­дений. В произведениях «Социализм и коммунизм в современной Франции», «История социального движения во Франции», «Уче­ние об обществе», «Учение об управлении» и др. Штейн одним из первых западных ученых обратился к обстоятельному изучению пролетарского движения, идей социализма и коммунизма, поставил вопрос о связи политической власти и государства с развитием общества, собственности и классовой борьбы и на основе этого выдвинул либеральную программу примирения классовых противо­речий, стабилизации общества с помощью «надклассовой» консти­туционной монархии. Многие современные исследователи считают, что все эти проблемы он стал изучать гораздо раньше К. Маркса.

Под влиянием Гегеля (а Гегель различал гражданское общество и политическое государство) Штейн под гражданским обществом по существу понимал буржуазное общество. Гегель изображал гражданское общество как раздираемое противоречивыми инте­ресами антагонистическое общество. Гегелевский анализ показал, что гражданское общество не в состоянии исходя лишь из своих внутренних возможностей, решить проблему бедности.

По Гегелю, государство представляет собой идею разума, сво­боды и права. Власть государства разделяется на 3 различные ветви: законодательную, правительственную и власть государя. Гегель выступал за органическое единство всех властей. Существо внут­реннего суверенитета государства Гегель видел в господстве целого, в зависимости и подчиненности различных властей государствен­ному единству.

Штейн различал государство и гражданское общество. Он рас­сматривает государство как закономерный продукт развития граж­данского общества, которое, в свою очередь, связано с развитием человеческих потребностей, труда и собственности. Для удовлет­ворения своих материальных и духовных потребностей человек, отмечает Штейн, вынужден трудиться, производить различные блага, покорять природу. В этом процессе человек вследствие ограниченности своих сил и возможностей вступает в общение с другими людьми и вырабатывает жизненные блага на основе разделения труда. Распределение созданных благ осуществляется в соответствии с принципом, согласно которому созданное каждым лицом благо принадлежит только ему и составляет исключительно им присвоенную сферу (частную собственность), а по отношению к другим лицам является его правом.

Развитие общества, подчеркивал Штейн, необходимо ведет к образованию двух противоположных классов — собственников и несобственников (трудящихся). Примирение возможно только путем подчинения общества высшему союзу — государству. «Госу­дарство есть союз людей как единое, свободное, самоопределя­ющееся целое или как самостоятельная личность».

По своей идее и сущности государство, утверждает Штейн, есть представитель общих интересов, «защитник притесненных», оно отстаивает не выгоду какого-либо отдельного класса, а пользу всех, охраняя мир, собственность, право, социальный порядок.

Однако исторически идея государства, по Штейну, не сразу получает свою полную реализацию. На практике государство под­чинено «частным интересам» в ущерб «общей пользе». Происходит это потому, что борьба противоположных классов распространя­ется и на политическую сферу. Собственники, опираясь на свое экономическое превосходство, захватывают политическую власть и с ее помощью осуществляют свои эгоистические цели, обеспе­чивая господство над трудящимися. Таким образом, открывается путь к переворотам и революции.

Французская революция, отмечает Штейн, уничтожила сослов­ный порядок и расчистила путь буржуазному порядку, при котором общество разделилось на два противоположных класса — пред­принимателей (капиталистов) и пролетариев. Пролетариат посте­пенно осознает себя как «единое целое», как класс и выступает против собственников и государства, превратившегося в орудие эксплуатации. Выражение своих стремлений к освобождению и социальному равенству пролетариат находит в социалистических и коммунистических идеях. Отсюда вытекает выдающееся значе­ние этих идей. Понять эти идеи и тем более бороться с ними, Подчеркивает Штейн, нельзя в отрыве от «рабочего вопроса».

Создавшееся положение, по мнению Штейна, чревато рево­люционным разрушением всей социально-политической системы, основанной на «промышленной» частной собственности. Предот­вратить такую судьбу капитализма Штейн полагает возможным только при условии, что государство из орудия «частных интере­сов» отдельных классов превратится в инструмент «общей пользы», где гармонически будут сотрудничать все классы и силы общества. Решающую роль в достижении этой цели, по мнению Штейна, играет форма государства. Политическая власть должна быть достаточно самостоятельной, чтобы стоять над классами и не пре­вратиться в орудие эгоистических интересов какой-либо отдельной части общества. В то же время важно, чтобы государство не отор­валось от общества и не выродилось в деспотизм. Этим требова­ниям, заявляет Штейн, удовлетворяет конституционная монархия (но не абсолютная монархия, не демократическая республика). При ней начало власти органически сочетается с началом свободы. Достигается это с помощью разделения властей: монархической, законодательной и правительственной. Данная структура якобы вытекает из самой идеи государства: личность государства выра­жается в его главе, государственная воля — в законодательстве, государственная деятельность — в управлении. Конституционная монархия, утверждает Штейн, действует не в интересах какого-либо отдельного класса, а ради «общей пользы», т. е. является «надклассовым государством». Независимая и твердая государ­ственная власть направляет народ по пути свободы и классовой гармонии к «общей цели», к решению «социального», «рабочего» вопроса в рамках капиталистической системы при сохранении частной собственности. Противоположности примиряются. Рево­люция уходит в прошлое. Только в этом случае, заявляет Штейн, будут преодолены разрушительные идеи социализма, коммунизма и материализма и вместо них в сознании пролетариев, как и всех членов буржуазного общества, возводится «нравственное начало любви, связывающее различные классы и сословия».

Влияние Штейна на политическую идеологию современников было значительным. Конституционная монархия, способная ба­лансировать, с одной стороны, между буржуазией и дворянством, а с другой — между пролетариатом и имущими классами, длительное время оставалась знамением умеренной либеральной буржуазии. К идеям «надклассовой» и «социальной» монархии, способной при­мирить противоречия между трудящимися и капиталистами, обра­щались политические лидеры кайзеровской Германии (О. Бисмарк и др.). Теоретические положения Штейна о связи политической власти и государства с обществом, классами наряду с соответству­ющими концепциями английских экономистов и французских историков периода Реставрации были для своего времени суще­ственным шагом в познании социально-политической жизни. Эти положения послужили основой социологической теории политики и государства.

Основные понятия и термины учения Л. Штейна. В трактате «Учение об управлении» Л. Штейн писал: «Чем более движется вперед просвещение нашего времени, тем яснее становится поло­жение, что центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении (выделено нами. — Авт.). Одна из величайших задач ближайшего будущего заключается в том, чтобы не только выработать это уп­равление, но и сделать его присущею, постоянно живою частью общественной жизни. Необходимо для каждого ясное понимание управления, его оснований, его задач и права». Штейн считал понятие и содержание исполнительной власти соединительным звеном между идеей государства и управлением и основной частью в управлении. «Она есть великий самостоятельный организм, через который основные положения государственного устройства переходят в управление. Государство является нам в государствен­ном устройстве, исполнении и управлении».

Рассмотрим категориально-понятийный аппарат, используемый Штейном для раскрытия сущности учения об управлении. В самом начале трактата Штейн дает определение государства: «Государ­ство есть общество, возвышающееся до самоопределения личности, а вместе с тем до высшей и внутренней индивидуальности». Госу­дарственной жизнью Штейн называл совокупность действий, функ­ций. Правильная же государственная жизнь — это та, в которой каждый орган выполняет только свою функцию. «Тело государ­ства есть земля, душа государства есть народ. В земле и в народе государство имеет свою индивидуальность». Взаимодействие этих факторов Штейн назвал естественной жизнью государства (и про­тивопоставил ей личную жизнь граждан государства). Первым ее органом Штейн считал верховную государственную власть, без которой не может быть государства. Она выражается в законода­тельстве, которое является вторым органом. А третьим органом Деятельности государства выступает управление: «Управление есть действующее государство».

В управлении Штейн различал исполнение и управление в собст­венном смысле. Об исполнительной власти он говорил как о само­стоятельно поставленной, снабженной собственным органом и собственным правом функции исполнения государственной воли. Исполнительная власть — это самостоятельно проявляющаяся деятельность государства, содержание которой заключается именно в управлении. Содержание исполнительной власти представлялось им как повеление, организация и принуждение в совокупности.

Собственно под управлением Штейн понимает деятельность государства, все действительные жизненные отношения. Так же понимал он и собственно право управления, руководящий прин­цип которого заключается, по его мнению, в целесообразности, выводимой из исследования и понимания жизненных отношений, на которые распространяется управление. Собственно право управ­ления распадается на 3 обширные категории «согласно с главными отправлениями государственного организма»: государственное хозяйство, правосудие и внутреннее управление.

Правосудие связано с понятием о праве, внутреннее управле­ние — с понятием о соглашении между гражданином и государ­ством. Правом Штейн называл нерушимость одной жизненной сферы при движении другой, а законом — определенное выражение воли государства.

Вместе с тем Штейн говорит и о распоряжениях, которые имеют своим содержанием исполнение закона. Государственную власть Штейн определяет как совокупность деятельной силы всех органов государства, составляющих единое целое. Государствен­ное право при этом — граница для отправления деятельности всех отдельных органов государства. Государственное право, по Штейну, возникает только там, где государство, как личность, вступает в отно­шения с другими личностями, и в таком случае государственное право определяет эти отношения. Верховный глава государства, законодательство и управление — особые организмы, каждый из них имеет свое особое право, которое устанавливает границу их особой воли (схема 1).

Штейн считал, что государственное право может быть различно не только в отдельных частях, различие может вытекать из тех элементов, которые входят в государство, сохраняя свою само­стоятельность. Первый такой элемент — это единая личность со своим индивидуальным развитием, другой элемент — это обще­ство со своим общественным порядком. Общественный порядок не есть нечто постоянное, он способен изменяться вместе с раз­личными моментами движения общественных классов. Поэтому государство, будучи личным единством всех граждан и черпая в этом свое могущество, никогда не должно содействовать господ­ству одного класса над другим. Напротив, оно должно бороться с таким порядком, по которому государственная власть делается достоянием отдельных личностей или известных классов, между тем как она должна быть совокупностью власти всех.

Схема 2. Государство как личность

(по Л. Штейну)

Государство должно само содействовать, чтобы низшие, по­давляемые классы достигли юридического равенства. Добавляя к изложенным выше свойствам государства еще индивидуальность, которая выражается в господствующем общественном порядке, Штейн определил государство как живое, индивидуальное «Я» с личными и общественными элементами внутри себя, с волей и с силою деятельности (см. схему 2).

Далее, определяя основные формы организма управления (вер­ховный глава государства, правительство, самоуправление и лич­ные союзы), Штейн говорит, что верховный глава государства является личным главой правительства и законодательства со своим самостоятельным правом, из которого и вытекает понятие о королевской власти. Правительство представляет собой само­стоятельный организм со своим правом. Оно состоит из органов управления (министерства, ведомства) и должностей, каждый из них сосредоточивает в себе до известной степени распорядитель­ную, организационную и индивидуальную власти. Функция пра­вительства заключается в исполнении государственной воли.

Штейн вводит и такое понятие, как народно-выборное управле­ние. Это государственный организм, целью которого является возможно полное развитие всех индивидуумов, а средством — выполнение задач управления. Всякую общность людей, пресле­дующих эту цель, следует рассматривать как переходную ступень к народно-выборному управлению. Переходная ступень проявля­ется в двух формах — это общества и личные союзы. Что касается собственно самоуправления, то оно возникает там, где необходимо выполнить общую задачу внутри местных границ.

Самоуправление, по Штейну, есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления, в частности.

Внутреннее управление Штейн представлял себе как совокуп­ность сторон государственной деятельности, которая доставляет отдельному человеку условия для его собственного индивидуаль­ного развития, недостижимые его собственными энергией и уси­лиями. «Идея внутреннего управления основывается на том, что идеал человеческого развития есть совершенный человек, — писал Штейн. — Совершенство же отдельного человека невозможно при усилиях его одного. Личность, которая желает выполнения этой идеи внутреннего управления и выполняет ее, есть госу­дарство». Иначе говоря, под внутренним управлением Штейн понимал деятельность государства «для создания условий личной свободы».

Взгляды Штейна на систему управления. Штейн считал, что в управлении сосредоточены все задачи государства, а совокупность этих задач образует систему управления. Каждая область челове­ческой жизни имеет свое управление. Отсюда, говорил Штейн, возникает богатство и разнообразие деятельности человечества. К элементам системы внутреннего управления Штейн относил: основные отношения личной жизни;

отношения, возникающие из хозяйственной жизни личности;

отношения общественной жизни личности. «Истинную задачу» системы управления Штейн видел в том,

что учение об управлении представляет в одном образе основные жизненные отношения человечества вообще. Но не все, что отно­сится к человеческой жизни, Штейн относил к управлению. Об­ласть управления, писал Штейн, обнимает только то, в чем жизнь отдельного и жизнь общего взаимно определяют и обусловливают друг друга. Там, где индивидуум всецело предоставлен самому себе, там нет управления вообще, по мнению Штейна. Общей частью учения о системе управления является учение об исполнительной власти, которое, в свою очередь, разделяется на общую и особен­ную части. В первой излагаются основные «органические» поня­тия исполнительной власти, ее функции и права. Особенная часть посвящена наследованию основных форм исполнительной власти, которыми являются глава государства, правительство, органы самоуправления и всевозможные объединения частных лиц.

Особенная часть учения об управлении должна быть посвящена исследованию 3 главных областей. Но Штейн, интересуясь более всего внутренним управлением, начал именно с него.

За основу системы внутреннего управления Л. Штейн принял ключевые отношения, которыми сопровождается жизнь личности в государстве. Таковой является регистрация некоторых моментов ее жизни: рождение, получение имени, брак. Кроме того, лич­ность нуждается в регулировании своего места жительства, в ох­ране своего здоровья и представительстве своих интересов в тех случаях, когда личность в силу своих физических и умственных недостатков не в состоянии заботиться о них сама. Наконец, личность нуждается в развитии своих духовных способностей. Конечно, личность не может достичь удовлетворения этих потреб­ностей только своими силами. Таким образом, первым объектом внутреннего управления является личная, как физическая, так и духовная, жизнь индивида. Соответственно с этим первая часть Учения о внутреннем управлении разделяется на два отдела. В первом рассматриваются вопросы о народонаселении, полиции безопасности, об общественном здоровье и о попечительстве. Во втором отделе, посвященном духовной жизни личности, Штейн Рассматривает вопрос о народном образовании.

Однако личность нуждается и в материальных благах, достичь которые она может лишь при определенных условиях. Обеспечить эти Условия без содействия государства она не в состоянии. Отсюда вытекает вторая область внутреннего управления, объектом кото­рой является хозяйственная жизнь личности. Ввиду того что одни условия одинаково необходимы для всех отраслей экономической деятельности, а другие — лишь для некоторых ее отраслей, Штейн подразделяет рассматриваемую область на общую и особенную части. В первую он включает всякого рода деятельность управле­ния, которая вызывается стихийными силами природы (борьба с пожарами, наводнениями; страхование и др.); вопросы о средствах отношений, о денежном обращении и о кредите. В особенной части Штейн исследует отношение государства к добывающей, земледельческой, торговой и мануфактурной промышленности, а также вопрос о литературной деятельности.

Третьим элементом человеческой жизни, по мнению Л. Штейна, является общественная жизнь, содержание которой составляет борьба общественных классов из-за своих интересов. Государство как представитель высшей гармонии всех интересов не должно принимать сторону какого-либо из этих общественных классов; оно должно, напротив, создать условия, которые отдельный человек не в состоянии себе обеспечить, чтобы подняться из низшего класса в высший.

Эти условия заключаются в следующем:

устранение разного рода юридических препятствий к свобод­ному общественному движению классов;

попечение об устранении общественной нужды;

содействие труду, не обладающему достаточным капиталом для достижения хозяйственной самостоятельности.

В этой части Штейн рассматривает разного рода вспомогатель­ные классы, «социальное страхование» и всякие проявления само­помощи.

Итак, внутреннее управление включает личную, общественную и хозяйственную жизнь. Личная жизнь человека представляет для внутреннего управления интерес «постольку, поскольку этот чело­век является членом общества. Причем, насколько человек чисто личным существованием определяет общение, столько же он и сам получает от общения». Далее Штейн говорит о том, что «личная жизнь всегда имеет две области: физическую и духовную. В той и другой человек идет вперед, а с ним развивается общество. Но прогресс отдельного лица требует условий, которые отдельное лицо не может себе обеспечить собственными силами». Доставлять ему эти условия, говорит Штейн, и есть первая задача внутреннего управления. Личную жизнь Штейн подразделяет на следующие области управления:

народонаселение;

строй здоровья и то состояние здоровья, которое порождается и управляется отношениями совокупной жизни индивидуумов, называется общественным здоровьем, и это представляется предметом внутреннего управления. А управление заботится об условиях этого общественного здоровья посредством юри­дических определений, специальных учреждений и их деятель­ности;

полицейский строй. До конца XIX в. полиция и полицейский строй обозначали собственно все формы, в которых вообще находило место вторжение правительства в управление. И только во времена Штейна термин «полицейский строй» означал опре­деленное соотношение между правом и управлением, поэтому Штейн считал, что и оно является частью учения об управле­нии. Полицейский строй служил всему внутреннему управлению в качестве организма принудительной власти. Полицейские органы использовались для осуществления управления в фи­нансах, праве и внутренних делах. Настоящий полицейский строй, по мнению Штейна, начинается только там, где задача внутреннего управления — «обеспечить общество от опаснос­тей» — выступает как самостоятельная функция. И полиция должна была заниматься отвращением угрожающих опасностей. Полицию управления (административную) Штейн определил как полицию, направленную против отдельных и определенных опасных действий. Задача ее — охрана определенной области общественной жизни. Между тем, как полиция безопасности должна иметь дело с возможностью деяния, полиция управле­ния всегда должна признавать определенное действие опасным, потому она всегда должна запрещать действие; строй образования, т. е. управление духовным миром. Образова­ние считалось основой не только индивидуального развития, но и прогресса в государственном устройстве и управлении. Следующую обширную жизненную область, по Штейну, со­ставляет хозяйственный мир — как «наполнение бытия трудом». Выявленные в этой сфере деятельности понятия и законы, по которым она совершается, составляли учение о народном хозяй­стве. Это учение утверждало, что отдельный человек, будучи пред­ставлен собственным выражениям сил, не мог выполнить своего назначения. По словам Штейна, для достижения улучшения он обя­зан был доставлять государству средства хозяйства в форме налогов. Вследствие этого государство как бы становилось хозяйственным

«телом», таким образом, возникло понятие государственного хозяй ства, в котором государство подобно отдельному человеку является экономической личностью с доходами, расходами и репродуктив­ной деятельностью. Далее Штейн отмечал: «Когда средства, предо­ставленные в распоряжение государства, действительно расходу­ются им на улучшение условий хозяйственного развития каждого отдельного лица, то возникает попечение о народном хозяйстве, составляющее ту обширную область внутреннего управления, задача которой состоит в развитии и пополнении народного хо­зяйства посредством организованной, общественной деятельности, могущей достигнуть всех необходимых материальных условий, без которых отдельному лицу не достигнуть своего хозяйственного назначения». Это попечение Штейн и назвал хозяйственным управ­лением.

Он писал: «Когда правительство печется о каждом в отдель­ности, то оно в то же время печется и о всех. Таким образом, это хозяйственное управление становится органическим осуществле­нием идеи гармонии интересов, а потому является и «воплощением великой господствующей истины», что в гармонии заключаются интерес и осуществление всякого преуспевания и всякой свободы».

Систему хозяйственного управления Штейн представляет как органическое единство всех жизненных отношений, при которых условия хозяйственного развития достигаются не посредством сил и деятельности отдельного лица, а должны быть предоставляться и обеспечиваться законодательством и исполнительной деятель­ностью государства. Эта область столь богата по объему и содер­жанию, говорит Штейн, что организм, приводящий в движение попечение о народном хозяйстве, обнимает собою не только одно правительство; здесь равномерно действуют все три организма: правительство, самоуправление и общество.

«Между тем как в прошлом столетии все попечение о народ­ном хозяйстве вручалось одному только правительству, сейчас, — писал Штейн, — оно открывает все больший простор свободному управлению. И общество с каждым годом расширяется не столько потому, что оно принимает на себя деятельность правительства, сколько потому, что оно пролагает совершенно новые пути для попечения о народном хозяйстве и тем самым раскрывает задачи общественной деятельности на пользу народнохозяйственного развития. Задача, о которой в прежнее время вовсе не имели по­нятия».

Систему хозяйственного управления составляют следующие элементы:

, общая часть, в которую входят условия, «одинаково необхо­димые для всех отраслей хозяйственной жизни. В своих эле­ментах она существовала издавна, так как нет государства, не имеющего никакого устройства, не имеющего никакого общего хозяйственного управления». Штейн писал также, что развитие ее начинается с королевской власти, а завершение может быть дано посредством свободного развития союзного строя. Система основывается на «великих элементах всякой жизни»: личном, естественном, хозяйственном. К первому относится экспроприация, ко второму — управление элемен­тами, к третьему — управление строем сообщений между част­ными лицами; • особая часть, которая относится к отдельным видам предпри­ятий.

Об экспроприации Штейн писал, что она возникает там, где уничтожение какого-либо отдельного права является неизбежным условием развития всего общества и признано таковым со стороны государства. Каждая экспроприация есть требование общественного прогресса, предъявленное к частному лицу. Каждая экспроприа­ция по существу своему есть общественный процесс. Государство совершает это, и возникает юридическая система экспроприации. Говоря об управлении элементами, Штейн утверждает, что вся физическая и хозяйственная жизнь человека есть непрестанная борьба с элементарными силами. Порой человек не может подчинить их себе. Вот почему силе природы должна быть противопоставлена сила человеческого общения. Совокупность видов деятельности правительства против элементов природы Штейн назвал элемен­тарным управлением, которое есть не что иное, как управление в борьбе с внешней природой, ее силами и ее движением. Уже по самой природе вещей — это управление, по мнению Штейна, сначала всегда имеет местный характер, и вследствие этого отпа­дает самоуправление.

Рассуждая о строе сообщений, Штейн говорит, что ни одно частное хозяйство не может преуспевать само собой. Источник всякого развития основан на следующем: то, чем обладает одно Частное хозяйство, имеет для другого большую цену, чем для пер­вого. Способность творить такие имущества Штейн назвал произ­водительностью, «которая есть живая душа всякого производства». Сношением он определил такие явления, при которых имущества Действительно создаются и тотчас начинается процесс, через кото­рый они доставляются друг другу. Сношение Штейн считал усло­вием всякой действительной производительности, всякого развития народного хозяйства вообще. Условия создания имущества, по Штейну, образуют первую часть этой системы, а движение цен ее вторую часть. Постепенно образуется система, обеспечивающая развивающиеся сношения. Совокупность этих учреждений — почта железные дороги, пароходство и телеграф — Штейн назвал учреж дениями, обеспечивающими сношения. Он отмечал, что каждая из этих форм выполняет свою функцию; соединяя между собой страны и народы, они порождают совокупную всемирную жизнь. Все учреждения сношений — дело государства.

Обращение Штейном понимается как юридический акт, как договор. У обращения, считал Штейн, есть одно условие, которое отдельное лицо не может само воспроизвести: обеспечение пра­вильной меры имущества и ценностей при услугах. Мера устанав­ливается, считал Штейн, объективно и противоположна субъек­тивному произволу.

Штейн также разработал денежный строй. Деньги он относил к политэкономическому понятию: «деньги являются общей мерой ценности всякого имущества, а вместе с тем первым условием всякой хозяйственной взаимности». Штейн считал, что во все времена денежный строй возникал вместе с государственным строем. Управление денежным строем определялось им как уп­равление монетным строем, строем цены денег, строем бумажных денег, а монетарная система — как система измерения ценности, вследствие чего воспроизведение этой системы является задачей управления.

Штейн вывел понятие и сущность кредита. Эту категорию он относил к экономическим, определяя кредит как способность доставлять одному хозяйству пользование и приобретение другого хозяйства. Организацию кредитного дела Штейн считал чрезвы­чайно важным делом управления. «Каждый действительный кре­дит есть чисто хозяйственный акт сношений (сначала — передача для пользования капитала, а потом — назад процент). Государство должно заботиться об управлении кредитным строем через госу­дарственное управление и должно своим законодательством создать его организацию».

Такова в общих чертах система учения об управлении. Форму­лируя задачу учения об управлении, Штейн писал: «Задача учения об управлении состоит в том, чтобы проследить причинную связь, наблюдаемую в действительной жизни, между теми функциями государственной власти, которые составляют содержание управ­ления, проявляются во всякой его деятельности и в любой области, с одной стороны, и высшим назначением всех членов государства — с другой». Высоко оценивая практическую значимость этой мно­гоотраслевой науки и одновременно сложность ее формирования, он призывал: «Кто тщательно займется управлением, тот скоро поймет, что нет ни одной науки, которая равнялась бы этой по своему богатству и значению».