Ііі. Фінансові ресурси місцевого самоврядування

3.1. Суть фінансової незалежності місцевого самоврядування та проблеми її зміцнення

Час, що минув від прийняття перших законодавчих актів, спрямованих на відродження в Україні інституту місцевого самоврядування ознаменувався багатьма позитивними надбаннями, головним серед яких є усвідомлення обєктивної необхідності встановлення реального самоврядування як права та здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Загальновизнано, що однією з головних підвалин кожного демократичного режиму є місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності і фінансової незалежності. Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їх прав довела, що саме фінансова незалежність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які на них покладаються. Без перебільшення можна відзначити, що матеріально-фінансова самостійність є необхідною умовою втілення усіх інших принципів місцевого самоврядування. Від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних функцій органами місцевого самоврядування. Самостійність буде завжди лише формальною, якщо залишатиметься залежність у фінансовому відношенні.

Виняткова важливість проблем фінансової самостійності місцевої влади потребує глибокого вивчення даного питання, теоретичного обгрунтування дефініцій, визначення доцільних меж фінансової незалежності, розробки конкретних механізмів практичної реалізації цього принципу.

Головною ознакою фінансової незалежності є: володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресурси необхідні місцевій владі для реалізації намічених цілей і програм економічного і соціального розвитку території у відповідності з обраними пріоритетами. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення їхнього вирішення відповідними коштами.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування – це незалежність їх від загально-державних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення їхнього вирішення відповідними коштами.

Серед усіх принципів функціонування місцевого самоврядування, визначених у чинному законодавстві, особливого значення набуває принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, яким воно наділено в межах повноважень визначених законодавством. Правова та організаційна самостійність знаходить прояв у наділенні органів місцевого самоврядування певним колом власних повноважень, в межах яких вони діють самостійно, приймають відповідні правові рішення, а також несуть відповідальність за виконання даних повноважень.

Підгрунтям правової та організаційної самостійності органів місцевого самоврядування є матеріальна і фінансова основа, до складу якої належать: рухоме і нерухоме майно, яке знаходиться у комунальній власності; доходи місцевих бюджетів; позабюджетні фонди (в тому числі валютні); інші кошти; земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності; обєкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування

рухоме і нерухоме майно, яке знаходиться у комунальній власності

доходи місцевих бюджетів

позабюджетні (в тому числі валютні) фонди

 інші кошти;

земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності

обєкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад

Рис. 3.1. Склад матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування.

В Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” можна відмітити багато норм, які легітимізують фінансову незалежність місцевого самоврядування. До них, зокрема, слід віднести:

 самостійність розробки, розгляду, затвердження і виконання місцевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів;

 встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок в межах, визначених законодавством;

 надання пільг по місцевим податкам і зборам;

 випуск місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів;

 отримання позик з інших місцевих бюджетів та інших джерел;

 передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших місцевих бюджетів;

 розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків від їх доходів із зарахуванням до доходів місцевих бюджетів;

 утворення позабюджетних цільових (в тому числі валютних) фондів;

 розпорядження комунальним майном;

 встановлення в порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності;

 право створення комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Сучасні реалії свідчать про те, що вирішальне значення для забезпечення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування у більшості випадків мають доходи місцевих бюджетів. Це пояснюється наступним: обєкти комунальної, а також спільної власності переважно належать до невиробничої сфери, вони не дають значних надходжень коштів місцевому самоврядуванню, а є неприбутковими організаціями і, як правило, знаходяться на повному, рідше  частковому утриманні за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Місцеві органи самоврядування позбавлені права створення позабюджетних цільових і валютних фондів. Запровадження таких жорстких обмежень було спричинено чисельними порушеннями у формуванні позабюджетних фондів, надходженням до них коштів, які повинні поступати до місцевих бюджетів, відсутності дієвого контролю за використанням даних фондів.

Місцеві позики поки ще не набули в Україні належного розповсюдження притаманного ринковим країнам, через неврегульованість правових та організаційних процедур їх розміщення і обігу, нерозвинутості інфраструктури фондового ринку, відсутності вільних коштів у підприємницьких структур і населення, недовіри до державних цінних паперів та ін. Але, головне, що перешкоджає поширенню практики випуску муніципальних позик, це - відсутність реальної і мобільної до конвертації у грошові засоби застави для муніципальних цінних паперів, а також невизначеність механізмів повернення вкладених населенням коштів у випадках фінансової неспроможності органів, які випустили дані позики.

Земля та інші види природних ресурсів, які знаходяться на території місцевого самоврядування лише номінально входять до складу їх матеріальної та фінансової бази, адже вони не включені до переліку обєктів, щодо яких виникає право комунальної власності. Більше того, невизначеність правових відносин стосовно володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду даних обєктів як важливої умови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.

У звязку з цим надзвичайної актуальності набуває проблема самостійності місцевих бюджетів як визначальної складової фінансової незалежності місцевого самоврядування.

В законі “Про бюджетну систему України” самостійність бюджетів розглядалася лише як один з принципів бюджетного устрою. Вказувалося, що самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України.

Таке досить стисле трактування бюджетної самостійності було розвинуто у прийнятому 21 травня 1997 р. Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зупинимося більш детально на положеннях цього важливого документу. В статті 16 відзначено, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Необхідність існування даної норми закону була зумовлена відходом від попередньої багаторічної практики включення кожного нижчестоячого місцевого бюджету у наступний за рівнем бюджет і так аж до державного бюджету СРСР. Крім того, в законі “Про місцеве самоврядування в Україні” відзначається, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до чинного законодавства (ст. 61).

У країнах з розвинутою демократією держава завжди надає фінансову підтримку місцевому самоврядуванню, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, контролює законне, доцільне, економне, ефективне витрачання коштів та їх належний облік. Важливою нормою закону “Про місцеве самоврядування в Україні” стало включення положення про те, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з цього бюджету до державного бюджету частину надлишку коштів.

Самостійність місцевих бюджетів підкріплена визначеним в законі порядком використання вільних бюджетних коштів. Так, встановлено, що доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про напрями використання таких коштів приймається відповідною місцевою радою (ст. 65).

Самостійність місцевих бюджетів також визначається захищеністю їх доходів при прийнятті рішень органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування. Законом України від 21 травня 1997 р. встановлено, що держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення цих повноважень, щороку передбачаються в законі Про Державний бюджет. Аналогічна норма є і в Конституції України.

Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обовязково повинні супроводжуватися передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Такі рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів, а витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, повинні компенсуватися державою (ст. 67).

Бюджетна самостійність  це один з основних принципів побудови бюджетної системи, визначених у Бюджетному кодексі України. Важливість дотримання даного принципу тепер не викликає ніяких сумнівів. Встановлення дійсної самостійності кожного бюджету відповідає засадам бюджетного федералізму, який набуває все більшого поширення в побудові бюджетних систем, у тому числі й унітарних держав. У свою чергу, розвиток бюджетного федералізму притаманний економічним системам, організованим за ринковим типом. Таким чином, встановлення і забезпечення самостійності місцевих бюджетів стає важливим завданням в процесі ринкової трансформації українського суспільства.

Основними складовими принципу самостійності бюджетів у Бюджетному кодексі України (ст. 7) є наступні положення:

 держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;

 органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також держави;

 за місцевими бюджетами закріплюються відповідні джерела доходів;

 органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування мають право визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України;

 органи місцевого самоврядування мають право самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.

Таким чином поняття бюджетної самостійності у Бюджетному кодексі набуло більш широкого тлумачення, яке не обмежується лише вище зазначеними положеннями. Так, практичному втіленню даного принципу сприятиме передбачене кодексом суттєве зміцнення доходної бази місцевих бюджетів за рахунок розширення переліку власних доходів, чітке розмежування на довготривалій основі як доходів, так і видатків всіх бюджетів, запровадження прозорого і зрозумілого механізму перерозподілу бюджетних ресурсів з метою проведення фінансового вирівнювання тощо.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування безпосередньо пов’язана з структурою доходів місцевих бюджетів, які складають її основу. В залежності від територіальної локалізації в складі доходів місцевих бюджетів доцільно відокремлювати: 1) доходи, одержані на території місцевого самоврядування і 2) доходи, одержані на інших територіях, які в процесі перерозподілу спрямовуються в даний місцевий бюджет у формі міжбюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій).

У свою чергу доходи, одержані на території місцевого самоврядування, поділяються на власні і закріплені. В звязку з тим, що визначальними для фінансової незалежності місцевого самоврядування є власні доходи, зупинимося на них більш детально. В залежності від способу одержання власних доходів їх можна поділити на:

1) податкові доходи;

2) доходи від надання послуг органами місцевого самоврядування (прибирання території, вивезення сміття, комунальні послуги тощо);

3) доходи від комунального майна (орендна плата, надання права на полювання і рибальство, плата за торгові місця на ринках, кошти від приватизації комунального майна).

Як свідчить зарубіжна і вітчизняна бюджетна практика, власними вважаються доходи, що виникають внаслідок рішень, які приймають органи місцевого самоврядування. Закріпленими вважаються доходи, які на стабільній основі повністю передаються до місцевих бюджетів. Звичайно, що за своєю природою, закріплені доходи – це загальнодержавні податки, збори та інші обовязкові платежі.

Власні доходи місцевого самоврядування повинні відповідати наступним вимогам:

1) кошти, які одержують органи місцевого самоврядування мають бути локалізовані, тобто територіально закріплені. Виконання даної умови дає можливість встановити безпосередній звязок між податковими надходженнями на певній території і діяльністю місцевої влади, обраної населенням даної території по запровадженню податків, зборів, платежів, визначенні їх розмірів, наданні пільг тощо;

1. місцеві органи самоврядування повинні мати право самостійно визначати напрямки витрачання одержаних коштів, виходячи із конституційних вимог і чинного законодавства, а також обраних місцевих пріоритетів економічного і соціального розвитку. Самостійність витрачання коштів створює передумови для контролю з боку виборців за результатами діяльності місцевих властей;

2. органи місцевого самоврядування повинні повністю контролювати власні доходні джерела. Контроль за мобілізацією та використанням власних доходів передбачає також право місцевого самоврядування самостійно встановлювати ставки оподаткування та розміри плати за місцеві послуги.

Таким чином, власними можна рахувати лише доходи, які одночасно відповідають вказаним вимогам: є територіально локалізованими, тобто безпосередньо залежними від діяльності місцевої влади, яка повністю їх контролює і використовує на свій розсуд. Іншими словами, власними доходами можна вважати доходи, надходження яких визначається політикою і діяльністю органів місцевого самоврядування.

У законодавчих документах, які діяли до Бюджетного кодексу, не було чіткого визначення і, що саме головне, переліку ні власних, ні закріплених доходів місцевих бюджетів. Одним из позитивних надбань кодексу стало впорядкування складу даних груп доходів. У Бюджетному кодексі України безпосередньо не вживаються поняття власних і закріплених доходів, там здійснений інший підхід  усі доходи місцевих бюджетів поділені на дві групи: 1) доходи, що закріплюються за місцевими бюджетами та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів і 2) доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Економічна природа, склад та особливості надання цих груп доходів дають підставу визначити їх як власні і закріплені.

В таблиці 3.1 представлена структура доходів міських бюджетів обласних центрів України у 2003 р., виходячи саме з поділу їх на вище зазначені групи. З таблиці видно, що питома вага власних доходів значно коливається (від 9,4% до 30,9%), що пояснюється різноманітністю цих доходів і, отже залежністю їх абсолютних розмірів від дії багатьох чинників.

Таблиця 3.1.