5.2. Застосування нормативних підходів у бюджетному плануванні

Проведення ефективного і неупередженого вирівнювання бюджетної забезпеченості неможливе без використання формульних розрахунків і нормативних методів планування бюджетних видатків. Як показує практика багатьох ринкових країн, застосування таких підходів дозволяє встановити об’єктивний і справедливий перерозподіл бюджетних ресурсів, необхідний в умовах існування відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку територій, а в зв’язку з цим  в обсягах фінансових ресурсів, які акумулюються у місцевих бюджетах.

Процеси вирівнювання фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць передбачають застосування формул, які не повинні бути занадто складними. Чим простіша формула, тим легше вона сприймається, є зрозумілою і зручною у використанні, не потребує великих затрат праці і високої кваліфікації від працівників, які її застосовують. Проте не слід нехтувати і тим, що чим більше чинників враховує формула, за допомогою якої проводиться визначення обсягів трансфертів, тим більш ефективно і об’єктивно здійснюється фінансове вирівнювання.

Необхідність застосування нормативних методів у бюджетному плануванні вперше в українському законодавстві була підкреслена в Законі України від 16.04.1995 р. “Про Державний бюджет України на 1995 рік”, де зустрічається поняття “норматив мінімальної бюджетної забезпеченості одного жителя”. Використання цього нормативу передбачалося при розмежуванні регулюючих доходів між обласними бюджетами та бюджетами районів і міст обласного підпорядкування. Крім того, даним законом були обмежені можливості рад вищого рівня щодо зменшення доходів або збільшення видатків бюджетів рад нижчого рівня. При цьому необхідно було враховувати нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості, а також збільшення видатків супроводжувати наданням упереджувальних субвенцій або компенсацій.

У цьому ж 1995 р. в законі “Про бюджетну систему України” у вітчизняну бюджету практику було введено поняття “мінімально необхідних видатків” бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Передбачалося обчислення мінімально необхідних видатків за єдиними або груповими мінімальними соціальними і фінансовими нормами та нормативами, які повинні були встановлюватися вищими органами виконавчої влади на основі діючих законодавчих актів, з урахуванням індексу інфляції в межах фінансових можливостей держави та відповідних територіальних утворень.

Постановою Верховної Ради України від 22.03.1996 р. “Про введення в дію Закону України “Про Державний бюджет України на 1996 рік” запроваджувалося чергове нове поняття: “середня мінімальна забезпеченість на одного жителя”, яке не зустрічалося до цього ні в одному із законодавчих актів з питань бюджету, а також в законі “Про бюджетну систему України”. Застосування такого показника передбачалося в процесі визначення пропорцій розщеплення частини загальнодержавних податків, зборів та обовязкових платежів між бюджетами Автономної Республіки Крим, місцевими бюджетами різних видів.

Наступна спроба запровадження нормативних підходів у бюджетне планування була зроблена в законі від 21.05.1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, там було дано тлумачення багатьох нових понять, серед них: “мінімальний бюджет місцевого самоврядування”, “мінімальний рівень соціальних потреб”. Мінімальний бюджет місцевого самоврядування, згідно даного закону, це - розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується державою. А сам мінімальний рівень соціальних потреб представляє собою гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України.

Головною метою запровадження даних показників у практику бюджетного регулювання, на думку законодавця, повинно бути забезпечення прав і гарантій, передбачених Конституцією України, громадянам країни незалежно від того, на якій території вони проживають. Проте, як показала подальша практика, розрахунок даних показників значно ускладнювався в звязку з відсутністю певного досвіду і необхідного статистичного матеріалу, нестабільністю економіки, а, отже, змінністю таких важливих складових вказаних показників як рівень цін (особливо на енергоносії), заробітної плати, різноманітних соціальних допомог тощо.

За час, що минув від дня ухвалення цього закону мінімальні соціальні стандарти так і не були розроблені у звязку з тим, що, як відзначають відомі практики, “відсутнє науково обгрунтоване чи підтверджене розрахунками єдине трактування рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України” ⁶⁷.

Дійсно, процес визначення мінімального рівня соціальних потреб є надто складним з позицій наукового обгрунтування цього рівня. Більше того, проблема визначення гарантованих державою мінімальних соціальних послуг є швидше проблемою політичного характеру, аніж фінансового. Труднощі щодо обгрунтування мінімального рівня соціальних потреб підводять окремих економістів до висновку про беззмістовність спроб встановлення мінімальних соціальних стандартів в звязку із значними відмінностями у рівнях розвитку регіонів, неможливості уточнення стандартів в залежності від наявних доходів центрального бюджету⁶⁸. В.І.Кравченко зокрема вважає, що використання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жителя та мінімальних соціальних потреб є некоректним⁶⁹. І.Луніна підкреслює, що використання вказаних показників “суперечить самій ідеї місцевого самоврядування” ⁷⁰.

На наш погляд, проблема розробки мінімальних соціальних стандартів потребує подальшого глибокого теоретичного дослідження і практичного обгрунтування. Такі стандарти необхідні, вони повинні стати своєрідними орієнтирами в процесі використання нормативів бюджетної забезпеченості. Співставлення мінімального рівня соціальних потреб і середньодушових видатків дасть можливість зробити висновки про ступінь задоволення найважливіших потреб населення, гарантованих Конституцією України. Робота по визначенню державних соціальних стандартів і нормативів в Україні вже розпочалася у відповідності із прийнятим 5.10.2000 р. законом “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”.

Важливим етапом на шляху запровадження нормативних методів у планування бюджетних видатків стало прийняття 1.07.1999 р. Верховною Радою України Постанови “Про основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)”, де були вперше оприлюднені узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Такі нормативи використовувались в процесі визначення обсягів видатків місцевих бюджетів на 2000 р. за такими основними напрямами делегованих повноважень: охорона здоровя, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт; для обласних бюджетів  сільське господарство, лісове господарство, рибальство та мисливство.

У Бюджетній резолюції-2000 було передбачено застосування коригуючих коефіцієнтів для врахування відмінностей у вартості надання суспільних послуг громадянам, які проживають в різних населених пунктах, в першу чергу, залежно від того, де вони знаходяться: у сільській чи міській місцевості. Диференціація міст була проведена на основі чисельності населення. Адже абсолютні розміри таких видатків як охорона здоровя, соціальний захист населення, державне управління, культура і спорт в загальному визначаються саме кількістю населення. Виняток становлять видатки на освіту, які плануються в розрахунку на одного учня.

Таким чином, узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості враховували вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів в розрахунку на одну особу населення, а коригуючі коефіцієнти відображали відмінності у вартості надання цих послуг різними категоріями територіальних громад. Застосування в бюджетному плануванні нормативів бюджетної забезпеченості стало першим кроком в реалізації такого важливого принципу організації міжбюджетних відносин як прозорість і гласність.

Ухвалення закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік” започаткувало проведення в країні реформи міжбюджетних відносин. На виконання вимог статті 50 вказаного закону Кабінет Міністрів України 29 грудня 2000 року прийняв постанову, яка визначила Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів  дотацій вирівнювання, субвенцій та коштів, що передаються до бюджету вищого рівня, а також нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік.

Згідно нового порядку докорінно змінився підхід у розрахунках бюджетних видатків: відбувся перехід від планування виходячи з мережі бюджетних установ до формування місцевих бюджетів на основі єдиних нормативів на одного мешканця чи споживача соціальних послуг. Таким чином був запроваджений нормативний підхід до розрахунку видатків місцевих бюджетів.

В наступному розділі розглянуто механізм розрахунку обсягів дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, в межах якого дана характеристика порядку обчислення видатків місцевих бюджетів.