8)Западноевропейские теории местного самоуправления

Возникновение теорий, объясняющих сущность местного самоуправления, обычно датируют серединой XIX в. Первой из них стала общественная теория самоуправления, зародившаяся в Бельгии и Франции. Долгое время она была доминирующей как в зарубежной, так и русской литературе. Суть ее сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов – политическим. Считалось, что местное общество самостоятельно ведает хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимаются только государственными делами.

В рамках данной теории выделяется теория свободной (естественной) общины. Ее основоположниками были Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть этой теории заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления по сути органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Общественная теория недолго была единственной теорией местного самоуправления. Вскоре появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными того времени Р. Гнейстом и Л. Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию ее основных положений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. Всякое управление публичного характера, по мнению сторонников данной теории, есть дело государственное. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

Симбиозом общественной и государственной теории является дуалистическая теория местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, а с другой – быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники этой теории пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной теорий можно отметить также юридическую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что органы самоуправления – это юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридической теории настаивали на принципе равенства государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Согласно политической теории основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам – профессионалам и бюрократам – выборных местного населения. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.

Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государственной, либо общественной, либо политической теорий самоуправления, в реальности могла столкнуться с самыми различными препятствиями при ее осуществлении. Да и сами теории, базировавшиеся на конкретных практических материалах, не могли не претерпевать изменений под влиянием развивающихся общественных отношений.