2.2. Аналіз динаміки та структури податкових надходжень до Зведеного бюджету

Своєчасне наповнення дохідної частини Зведеного бюджету України є базою розбудови економіки держави та гарантією соціального забезпечення населення. Важливу роль у цьому процесі відведено податковим надходженням як вагомому джерелу поповнення бюджету. Податки є регулятором перерозподілу валового внутрішнього продукту (ВВП), вони відчутно впливають на економічні процеси в державі.

Вплив системи оподаткування на розвиток економіки та розмір бюджетних надходжень залежить від фінансово-господарської діяльності підприємств. З одного боку, податковий тиск повинен бути помірним, а з Іншого - податкові надходження мають бути стабільними і давати змогу державі виконувати свої функції. Аналізуючи стан економіки в 1999 році, відзначимо, що мобілізація доходів до бюджету відбувалась в умовах певної стабілізації економіки, про що свідчить деяке зростання обсягів виробництва промислової продукції та уповільнення темпів падіння ВВП.

Державна податкова адміністрація України мобілізувала в 1999 році до зведеного бюджету на 20% більше коштів, ніж у 1998р. До держбюджету надійшло 14,9 млрд. грн., або 90,7% від затверджених законом надходжень у частині доходів, що контролюються податковою службою. Якщо при затвердженні держбюджету теоретична база оподаткування давала змогу забезпечувати в певних розмірах податкові надходження до Зведеного та Державного бюджетів, то в процесі виконання було порушено принципи оподаткування. Так, у 1997 році набрали чинності Закони України "Про податок на додану вартість" та "Про оподаткування прибутку підприємств", а в 1999 році Верховною Радою України прийнято 17 законодавчих актів, які зменшили річні надходження до бюджету на 3,7 млрд. грн.. Серед них надання права сільгоспвиробникам використовувати ПДВ на придбання матеріально-технічних ресурсів; скасуванню обмежень з переліку товарів критичного імпорту для сплати ПДВ; збільшення розміру мінімальної заробітної плати; відміна сплати 10% амортизаційних відрахувань; зниження ставок акцизного збору на спирт, алкогольні напої, тютюнові вироби та нафтопродукти; надання пільг підприємствам гірничо-металургійного комплексу при проведенні економічного експерименту тощо.

Одним із головних резервів збільшення податкових надходжень до дохідної частини Державного бюджету є діяльність органів державної податкової служби зі стягнення податкової заборгованості. Заходами примусового стягнення заборгованості додатково забезпечується близько третини всіх надходжень до Зведеного бюджету.

Найбільшу питому вагу серед податкових надходжень має ПДВ, який найчастіше піддається критиці. Його взагалі пропонують відмінити або замінити податком з продажу та податком з обігу, непрямими податками, які супроводжуються кумулятивним ефектом. Ставку обкладення ПДВ пропонується зменшити з 20% до 18%. Таке зниження дещо зменшить податковий тиск на споживання, але не приведе до зменшення цін на товари та послуги. Український ринок у таких випадках надто інертний і прикладом цьому є зменшення акцизних ставок.

У країнах ЄС рекомендовано ставку ПДВ не нижче 14 - 20% щодо головних груп товарів. Найвищі ставки ПДВ у Данії та Швеції - 25%, найнижчі - в Люксембурзі 5%, у ФРН та. Іспанії 16%. У Японії, яка не входить до ЄС, -3%, а в США взагалі не ввели цей податок. Хоча ПДВ відноситься до універсальних акцизів, кількість ставок у різних країнах різна: в Росії - три, Італії - п'ять, у більшості країн, як і в Україні, дві ставки.

На жаль при визначенні бази оподаткування до доданої вартості входять непрямі податки - акцизний збір, мито. Таким чином, при розрахунку ПДВ податок нараховується на податок, що порушує принцип оподаткування. Іншим суттєвим недоліком, на нашу думку, є застосування пільгової нульової ставки суб'єктами господарювання, які експортують товари. Це створює можливість фірмам-посередникам, не сплачуючи ПДВ, отримувати бюджетне відшкодування. Немає змін у застосуванні нульової ставки і в проекті Податкового кодексу. Напевно, надходження до бюджету від адміністрування ПДВ збільшились, якби право на застосування пільгової ставки мали тільки безпосередні товаровиробники.

У 2000 році за 10 місяців до Державного бюджету мобілізовано ПДВ на суму 5250,6 млн. грн., або на 620,8 млн. грн. менше прогнозних розрахунків. Порівняно з таким періодом минулого року ці надходження зменшились на 243 млн, грн. Скорочення надходжень ПДВ певною мірою може бути пояснено змінами структури ПДВ під впливом законодавчих актів та економічних обставин. У ряді областей за 8 місяців поточного року нарахування ПДВ має від'ємне значення. Так, у Дніпропетровській області нарахування ПДВ становлять 86 млн. грн., у Миколаївській області, через яку експортується металобрухт, - 2 млн. грн. У поточному році з причини від'ємного сальдо необхідно відшкодувати з бюджету 9,9 млрд. грн. За умови прийняття рішення про повне відшкодування ПДВ необхідно буде спрямувати на це надходження сум ПДВ протягом чотирьох місяців, або надходження загального фонду Держбюджету майже за два місяці.

Головним фактором зменшення податкової бази та збільшення відшкодування ПДВ є зростання експорту порівняно з минулим роком майже на 1 млрд. дол. США: в доларовому визначенні - на 13%, у національній валюті на 50%, при зростанні ВВП у діючих цінах - на 33% [17].

Ситуація, що склалася в економіці, негативно впливає на надходження до бюджету ПДВ: прямі втрати - оскільки споживання товарів відбувається за межами митного кордону України; крім того, необхідне бюджетне відшкодування. Невраховані бюджетні втрати становлять понад 0.9 млрд. грн.

Відповідно до Закону України від 14 07.99 р № 934 "Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України підприємства-учасники експерименту досягли зростання виробництва на 20%, а експорту чорних металів - на 70% з правом бюджетного відшкодування ПДВ. Крім того, при переході на експеримент цієї галузі надано відстрочки та списано штрафи і пеню, встановлено пільгову ставку оподаткування прибутку.

Проблемним є стягнення недоїмки щодо ПДВ. Значна частина податкової заборгованості є безнадійною і стягнення її неможливе. Щороку частину недоїмки на кінець року реструктурують або списують (сільськогосподарські товаровиробники, і гірничо-металургійні підприємства тощо).

Після прийняття Закону України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" Верховна Рада України прийняла ряд законів, які в цілому призвели до забезпечення надходжень до дохідної частини, але сприяли зменшенню частки надходжень ПДВ.

Другим за обсягом податкових надходжень до бюджету є податок на прибуток підприємств. У багатьох країнах домінуючим серед прямих податків є оподаткування доходів фізичних осіб. Ціла система пільг, які в різних країнах залежно від розвитку та державної фінансово-економічної політики, зменшують надходження від цього податку до бюджету. Зазначимо, що в ряді країн ставка оподаткування прибутку вища, ніж в Україні. Так, в Іспанії - 35%, Італії - 36%. У Німеччині ставка податку (корпоративного) залежить від того, розподіляється прибуток (ставка 36%) чи залишається нерозподіленим (ставка 50%).

В Україні надходження до Державного бюджету податку на прибуток за 10 місяців в 2000 році становлять 4597,5 мли. грн. Прогнозні показники з початку року забезпечено на 96,3%, бюджет не одержав 178,6 млн. грн.

Це зумовлено тим, що понад 48% підприємств працюють збитково: сума збитків за 9 місяців поточного року становить 12 млрд. грн., 114 тис. великих і середніх підприємств відобразили в деклараціях про прибуток від'ємне податкове зобов'язання на 21 млрд. грн., а в цілому за рік з цієї причини втрати сягнуть 6 млрд. грн. Це практично 80% з передбачених коштів до бюджету з цього джерела.

ДПА України неодноразово ставила питання щодо значних втрат бюджету внаслідок законодавчої неврегульованості надходження дивідендів (доходів), нарахованих на них акцій (паї господарських товариств, які перебувають у державній власності. Державним бюджетом України на 2000 рік затверджено надходження дивідендів (прибутку) на суму 275 млн. грн. при фактичних надходженнях у 1999 році 54,1 млн. грн. За 10 місяців поточного року до Державного бюджету надійшло 88 млн. грн. з передбачених 235 млн. грн., або 37,5%.

Заходи урядової політики з обмеження проведення не грошових розрахунків з бюджетом, що проводилися протягом 1998 - 1999 років, дали певні позитивні наслідки. За звітними даними, частки не грошових розрахунків у загальних ресурсах Державного бюджету скоротилася з 20% у 1997 році до 15% у 1998 році та до 7% у 1999 році. Проте така статистика не враховує обсягу не грошових розрахунків, що були проведені за так званими позабюджетними статтями, - 42, 43 та 445, які стосувалися фінансування Збройних Сил України, Служби безпеки України, Державного комітету України з матеріальних резервів. Досвід 1998 року яскраво свідчить про те, що існування будь-яких дозволів та винятків на проведення взаємозаліків призводить до відчутного погіршення ситуації із надходженнями до бюджету в грошовій формі.

Таким чином, зробимо висновок, що при формуванні доходів Державного бюджету найбільшу роль відіграють податкові надходження від непрямих податків. Серед загальних доходів Державного бюджету найбільшу питому вагу займають наступні податки: податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств, прибутковий податок з громадян, акцизний збір та плата за землю, інші податки та збори не відіграють великої ролі в доходах Державного бюджету.

Однією з найважливіших ознак демократичної держави є наявність у ній місцевого самоврядування - законодавче закріпленого права територіальних громад (жителів сіл, селищ, міст) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів. Будучи за своєю суттю не державною, а громадською формою організації влади, самоврядування є потужним фактором підвищення ефективності управління економічними і соціальними процесами розвитку територій. Саме регіональне та місцеве керівництво знаходиться найближче до людських проблем. На регіональну та місцеву владу покладається чимраз більше повноважень, вирішення яких вимагає фінансового забезпечення.

Місцеве самоврядування визначається і гарантується статтею 7 Конституції України.

У Конституції України визначається система самоврядування, яка включає декілька рівнів:

• первинний (село, селище, місто);

• вторинний, регіональний (район, область)

Отже, село, селище, місто становлять базовий рівень місцевого самоврядування і на відміну від таких територіально-адміністративних одиниць, як район і область, мають значно вищий рівень самоврядування. Адже під органами базового рівня треба розуміти місцеву владу, "яка найближче перебуває до громадянина і має свої структури демократії та свою автономію, отже повноваження достатні для того, щоб ця автономія мала реальний об'єкт для свого застосування". Тому зрозуміло, що цілком іншим видається статус і повноваження органів управління на рівні району та області.

Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" фінансовою основою місцевого самоврядування є доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші, одержані законним шляхом, кошти. Порядок формування і використання місцевих фінансових ресурсів визначається законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про бюджетну систему України", "Про державний бюджет України ...", "Про систему оподаткування". Декретом Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" та іншими законодавчими органами.

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел, та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів, інших обов'язкових платежів (Закон "Про місцеве самоврядування в Україні").

До власних джерел наповнення місцевих бюджетів відносяться насамперед місцеві податки і збори, перелік яких на сьогодні визначено Законом України "Про систему оподаткування" та Декретом Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори", а також інші положення, зокрема надходження від місцевих позик і лотерей, продажу або надання в оренду об'єктів, майна комунальної власності, відсотків від доходів на кошти , вкладені відповідними органами місцевого самоврядування в банки, інших суб'єктів права власності, благодійних пожертв та коштів місцевих бюджетів або бюджетних установ, інших законних надходжень.

Важливо зауважити, що управління на кожному рівні має виходити з можливостей (потенціалу) території, з врахуванням ринкових механізмів та потреб держави (а не в зворотному порядку, як це було дотепер). У діючому законодавстві нашої держави сфери компетенції між органами регіонального самоврядування (районними, обласними радами і їх виконавчими органами) та державними адміністраціями чітко розподілені.

Однак практика самоврядування показує, що можна виділити ряд причин, які призводять до загострення відносин між представницькою та виконавчою владою і мешканцями.

На всіх рівнях територіальної організації управління - від сіл, селищ та міст до областей - потребує розв'язання широкий спектр проблем. До нього, зокрема, входять соціальний захист населення (допомога сім'ям з дітьми, малозабезпеченим громадянам в оплаті житлово-комунальних послуг, пільг ветеранам війни, утримання будинків-інтернатів для людей похилого віку та інвалідів і т. ін.), організація освіти, охорони здоров'я населення, розвиток культури, спорту, молодіжні програми, охорона правопорядку, пожежна охорона, упорядкування населених пунктів тощо. Розв'язання цих питань потребує значних коштів. А щоб місцеве та регіональне самоврядування було підкріплене реальним змістом, значна частина цих коштів має формуватися за рахунок власних доходів територіальних громад і регіонів.

На сьогоднішній день проблема фінансового забезпечення регіонального та місцевого самоврядування постала надзвичайно гостро. її вирішення безпосередньо пов'язане з формуванням регіональних бюджетів.

Однак існуюча система формування дохідної бази регіональних і місцевих бюджетів України має ряд серйозних недоліків:

- практично щороку змінюються види податків, які зараховуються до бюджетів;

- відсутні єдині нормативи відрахувань від загальнодержавних податків;

- не існує простого механізму міжрегіонального перерозподілу і вирівнювання доходів регіональних і місцевих бюджетів.

Важливим завданням економічної політики будь-якої держави є наповнення дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Від рівня наповнення бюджетів залежить розвиток і стан економіки держави в цілому, соціально-економічний розвиток регіонів, добробут населення. Фінансове забезпечення розвитку соціально-економічної інфраструктури регіонів на сьогодні - помітна проблема.

Однією з передумов стабільного розвитку ринкових відносин є наявність певних фінансових ресурсів на території адміністративних одиниць і право розпоряджатися ними. Органи місцевої влади, виходячи з аналізу ситуації, що склалася в регіоні, повинні вирішувати проблеми, пов'язані з розвитком інфраструктури. Відповідно це потребує детального науково обгрунтованого перегляду бюджетної політики країни та докорінного поліпшення системи місцевого оподаткування.

Досвід розвинутих країн свідчить, що, незважаючи на тенденції до централізму, характерна особливість низових територіальних одиниць - це наявність достатньо розвинутої системи місцевого оподаткування з високим ступенем юридичної самостійності щодо введення місцевих податків і зборів, встановлення порядку їх нарахування та стягнення.

У міжнародній термінології місцеві податки і збори визначаються як локальні податки і є основою дохідної частини місцевих бюджетів більшості західних держав.

Чинний на сьогодні в Україні Декрет Кабінету Міністрів України від 20.05.93р. "Про місцеві податки і збори" передбачає 16 видів місцевих податків і зборів. Найвагомішими серед місцевих податків є комунальний, питома вага якого в окремих регіонах становить близько 50% загальної суми надходжень до місцевого бюджету

Незважаючи на достатню кількість місцевих податків і зборів, їх вплив на формування місцевих бюджетів нині незначний. Кількість у даному випадку не перейшла в якість. Крім того, значну їх частину у ряді регіонів не може бути введено, оскільки відсутні об'єкти оподаткування. Це найбільше стосується сільської місцевості. З цієї причини не завжди можуть запроваджуватися органами місцевого самоврядування такі податки і збори: податок з реклами; збір за участь у бігах на іподромі; за видачу ордера на квартиру; за право на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей; за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон; курортний і готельний збори тощо [18].

Проблема хронічної нестачі фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел в останні роки набула загальнодержавної ваги. За таких умов серйозним фактором стабілізації економічної ситуації в країні повинен стати процес ефективного формування місцевих фінансів , який би перетворив територіальні громади із дотаційних на суб'єктів, які самостійно, за рахунок власних доходів спроможні вирішувати будь-які соціально-економічні проблеми.

Діюча сьогодні в Україні система місцевих податків і зборів не відповідає вимогам. Так, дані таблиці свідчать про те, що за період 1998 - 2000 років на 18% зменшилися надходження місцевих податків і зборів. Майже вдвічі скоротилися обсяги вилучень у місцеві бюджети в Сумській, Черкаській, Луганській та інших областях.

Аналіз структури надходжень місцевих податків і зборів свідчить, що найбільшу суму надходжень до місцевих бюджетів протягом 1998 - 2000 було забезпечено за рахунок комунального податку: 45,5% в 1998 році і 33,8% в 2000. Витрати на адміністрування та справляння комунального податку є відносно невисокими, однак протягом останніх трьох років спостерігається чітка тенденція до зменшення обсягів його надходження із 178, 4 млн. грн., що надійшли у 1998, до 164, 5 млн. грн. у 2000. Великі суми комунального податку надходять у Донецькій (21,1 млн. грн.), Дніпропетровській (15,4 млн. грн.) областях та Києві (17,0 млн. грн ).

Помітний рівень доходів до місцевих бюджетів забезпечується за рахунок збору за паркування автотранспорту (майже 1,4%), який спрямований на відшкодування витрат, пов'язаних із надання послуг з паркування. Як правило, витрати на забезпечення справляння цього збору та дотримання платниками правил сплати збору є невисокими. Однак незначними є надходження від збору за право використання суб'єктами підприємницької діяльності приміщень, пов'язаних з їх діяльністю, в центральній частині населеного пункту і будинках, що є пам'ятниками історії культури, (0,021%). Цей збір виходить за межі покриття витрат на видачу дозволів на розміщення підприємств в певній частині міста або в конкретному будинку. Його також не можна розглядати як збір за екологічну шкоду, оскільки надходження від цього збору спрямовуються на цілі, не пов'язані з утриманням центральної частини міст або історичних та культурних пам'яток, а йде на виплату зарплати та соціальних виплат вчителям і поліпшення матеріальної бази середніх шкіл. Незначні обсяги його надходжень викликають сумнів у доцільності його справляння.

Більшість коштів від загальної суми місцевих податків і зборів в Україні надходить до бюджетів великих міст, тоді як кількість цих міст у загальній кількості населених пунктів, де є місцеві бюджети, тобто в системі місцевого самоврядування, незначна. Досить сказати, що станом на 1 листопада 2000 року в бюджетній системі України нараховувалося 12102 місцевих бюджетів, у тому числі 11056 (або 91,4%) сільських і селищних бюджетів. Інші 1046 - це міські, районні в містах, районні, обласні бюджети.

Серед 447 міських бюджетів - 2 бюджети міст загальнодержавного значення, 25 бюджетів міст - обласних центрів та міста Сімферополя, 144 інших міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення, 276 бюджетів міст районного значення.

Якщо порівняти питому вагу платежів Державного та місцевого бюджетів в загальних надходженнях, то в 1998 році питома вага податкових надходжень до Державного бюджету становила 51%, а до місцевих - 49%, а в 1999 році спостерігається збільшення питомої ваги податкових надходжень до Державного бюджету (51%), а до місцевих-зменшення (44%).(Додаток 5).

Частка ж місцевих податків і зборів у дохідній частині абсолютної більшості сільських і селищних бюджетів не досягає навіть 1%. Ці бюджети не можуть розраховувати на надходження від готельного, курортного зборів, збору за право проведення кіно і телезйомок.

Проаналізуємо податкові надходження, які контролюються Державною податковою службою в розрізі областей (Додаток 7). Найбільше податкових надходжень виявилося в таких областях, як Донецька 2747223 тис. грн. (10%). Харківська 2220040 тис. грн. (7,40%) та Дніпропетровська 1950839 тис. грн. (7,00%), і найменше в наступних областях: Чернівецька 242359 тис, грн.(0,90%). Волинська 272547 тис. грн. (1,00%) та Закарпатська 358672 0,30%),

Отже, проблема фінансового забезпечення розвитку регіонів в умовах переходу до ринку, стоїть надзвичайно гостро. Дальше її загострення може спричинити розвиток досить небезпечних тенденцій: процесів територіальної дезінтеграції, суперечок між територіями, органами законодавчої та виконавчої влади і регіонами на грунті поділу фінансових ресурсів. Слід зазначити, що без нарощування обсягів виробництва неможливо забезпечити зростання надходжень до місцевих і загальнодержавного бюджетів. Органи місцевого самоврядування могли б в межах діючого законодавства опрацювати механізми, які б стимулювали розвиток найбільш прибуткових галузей і забезпечили значне поповнення дохідної частини місцевого бюджету.

Можна виділити основні напрямки діяльності податкової політики у сфері оподаткування місцевими податками та зборами:

- забезпечити реалізацію основних принципів податкової і бюджетної політики, спрямованої на створення міцної фінансово-економічної бази;

- створити стабільну законодавчу базу оподаткування, маючи на меті збільшення податкових надходжень до Державного та бюджетів місцевого самоврядування за рахунок удосконалення системи оподаткування, зокрема впровадження науково обґрунтованих, випробуваних на практиці місцевих податків і зборів, системи податкових пільг, які б не лише забезпечували оптимальні фінансові надходження, а й стимулювали б розвиток виробництва, підприємництва, активний пошук ефективних форм і методів вирішення завдань соціально-економічного розвитку, підвищення добробуту населення;

- удосконалити структуру податкових органів, вирішити питання забезпечення їх фахівцями відповідної кваліфікації, а також вирішити на законодавчому рівні питання розмежування діяльності та взаємодії органів державної податкової служби й органів місцевого самоврядування, зокрема у забезпеченні справляння місцевих податків і зборів, шляхом внесення відповідних змін і доповнень до законів України "Про державну податкову службу в Україні", "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих і нормативних актів, які регулюють відповідні питання;

- активізувати роботу з підвищення правової культури населення, зокрема роз'яснення податкового законодавства;

- посилити державний контроль за додержанням чинного законодавства щодо оподаткування, справляння передбачених законом місцевих податків і зборів.

Таким чином, нині місцеві податки і збори в Україні практично не виконують ні фіскальної, ні регулюючої функції, оскільки місцеві ради, насамперед наймасовіші - сільські і селищні, що становлять 91% від загальної кількості місцевих рад, не мають жодного більш - менш серйозного об'єкта оподаткування.

Це доводить, що реорганізація системи оподаткування місцевими податками і зборами назріла і вона повинна спрямовуватися перш за все на забезпечення зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад як первинного суб'єкта місцевого самоврядування та утворення ними органів місцевого самоврядування. Пріоритети повинні віддаватися наповненню сільських, селищних, міських бюджетів через зростання ролі місцевих податків і зборів.