Розділ ш. Основні напрями вдосконалення податкової політики з метою збільшення податкових надходжень до бюджетів

3.1. Модернізація Державної податкової служби та її вплив на формування доходів бюджетів України

Порівняння податкової політики, податкових систем та організації діяльності податкових служб в економіці розвинутих країнах та в Україні свідчать про те, що в нашій державі існує значне відхилення від основних принципів формування податкової системи та функціонування податкових органів у цих країнах, що безумовно гальмує розвиток економіки в Україні. Фіскальна спрямованість податкової політики держави поряд з іншими прорахунками в управлінні соціально-економічними процесами, призвела до зниження виробничої ефективності підприємств, стримування інвестиційної діяльності та розвитку суспільно-економічних, зокрема й ринкових, відносин, створення додаткових проблем у діяльності податкової служби.

Стан економічного розвитку України вимагає термінового запровадження науково обґрунтованих заходів удосконалення податкової політики, податкової системи, яка б стала підґрунтям для структурної оптимізації податкової служби і підвищення ефективності її діяльності, не справляючи негативного впливу на розвиток підприємництва і, передусім, на розвиток виробничого сектора економіки. Зміст удосконалення діяльності податкової служби обумовлюється, поряд із запровадженням засад ринкової саморегуляції, необхідністю організаційно-правової оптимізації державного управління економікою, що повинно ґрунтуватися на засадах стимулюючої, фінансової, кредитно-інвестиційної, зовнішньоекономічної і податкової політики, основна мета якої - економічний розвиток держави, усунення причин та умов тонізації суспільно-економічних відносин, стимулювання легального обороту капіталів, посилення відповідальності за ухилення від сплати податків.

Вивчення діяльності податкової служби в 1992 - 2001 роках дає можливість зробити висновки про необхідність її подальшого удосконалення, адже податкова інспекція вичерпала свої можливості і була не спроможна певною мірою виконувати поставлені перед нею завдання. Необхідність удосконалення управління податковою службою обумовлена певними причинами, зокрема: значним зростанням кількості суб'єктів господарювання, залученням в економіку країни іноземних інвестицій, що вимагає переходу до світових, цивілізованих норм в оподаткуванні; все більшою концентрацією оподаткування у фізичних осіб при домінуючому раніше оподаткуванні підприємств; необхідністю створення єдиного інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовими потоками в країні; високим рівнем криміногенної тонізації економіки та необхідністю застосування нових форм і методів оподаткування їх оборотів.

Питанням модернізації податкова служба займається з жовтня 1997 року. Тоді було створено спеціальну робочу групу, яка почала розробку концепції розвитку державної податкової служби України. В липні 1998 року було сформовано Адміністративну раду та Робочу групу з розробки та впровадження проекту модернізації податкової служби. А вже у червні 1999 року розпочався експеримент зі створення та розробки нових підходів до питання примусового стягнення податкової заборгованості. Саме тоді й було визначено головні стратегічні напрями розвитку Державної податкової служби України [22].

Основне завдання, яке стоїть сьогодні перед департаментом, продовжувати розпочату справу. Необхідно розширити сферу застосування перших результатів проекту зі створення Інспекцій по боротьбі з великими платниками податків та проекту з удосконалення механізмів примусового стягнення податкової заборгованості. У розробці програми модернізації податкової служби бере участь міжнародний колектив фахівців. Від української сторони - це фахівці Міжнародного центру розвитку підприємництва та менеджменту, інститут системних технологій і Координаційного підрозділу з підготовки проекту модернізації ДПА України, від Сполучених Штатів Америки - співробітники Міністерства фінансів та Агентства з міжнародного розвитку. Надають також допомогу і співробітники Міністерства фінансів Нідерландів.

Метою модернізації податкової служби є:

• підвищення ефективності роботи податкової служби України за рахунок реорганізації її структури в умовах обмеження фінансових та трудових ресурсів;

• підвищення контролю за додержанням чинного податкового законодавства;

• здійснення якісних змін у механізмі обчислення і стягнення податків;

• формування інформаційної бази для безперервного функціонування розвитку податкової служби України;

• підвищення рівня загальної підготовки платників податків за рахунок розвитку інформаційно-роз'яснювальної і довідково- консультативної роботи податкової служби.

Для досягнення мети модернізації податкової служби слід вирішити такі завдання:

- розширення системи "само нарахування" податків як складової оптимального механізму нарахування і стягнення податків;

• перепідготовка і навчання персоналу податкової служби;

• розробка ефективної системи підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, підвищення трудової дисципліни;

• забезпечення одержання державної і відомчої статистичної звітності;

• інформування, навчання, пропаганда, досягнення компромісу у забезпеченні надходжень між платниками податків та податковими органами;

• створення передумов для використання міжнародних і державних стандартів обліку інформації податкової служби;

• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи нарахування і стягнення податків, обліку платників, організації ефективної контролюючої роботи і боротьби з порушниками податкової дисципліни.

Перші кроки до створення сучасної податкової служби були зроблені ще в 1999 році, коли підприємництво в Україні тільки що зароджувалося. На базі відділів державних доходів у фінансових органах було створено податкові інспекції, які підпорядковувались Міністерству фінансів України.

Для створення міцної та мобільної структури принципове значення має підпорядкування Державній податковій адміністрації України підрозділів Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з кримінальними приховуваннями прибутків від оподаткування. Було створено спеціальну службу - податкову міліцію, яка з самого початку свого існування, тісно взаємодіючи з багатьма структурними підрозділами ДПА, довела не лише доцільність її створення, але й необхідність подальшого розвитку.

За дев'ять років було докорінно змінено структуру податкової служби та виділено додаткові джерела фінансування розвитку матеріально-технічної бази. Для керівництва податкової служби є беззаперечним той факт, що фахівці, які забезпечують майже 80 відсотків доходів держави, повинні мати пристойні заробітки, правовий захист та належні умови праці [22].

Для підвищення ефективності роботи податкових органів, забезпечення найбільш раціонального використання трудових і фінансових ресурсів модернізації податкової служби України, створено Департамент розвитку та модернізації податкової служби.

Однією з серйозних проблем податкової служби є підготовка висококваліфікованих фахівців. Адже діяльність працівника податкової служби -багатогранна. Він повинен орієнтуватися в економічних процесах, знати закони, фінансове, господарське, бюджетне та кримінальне право, добре володіти комп'ютером. А також знаннями з психології. За минулі роки в Державній податковій адміністрації розроблено та створено - систему підготовки та перепідготовки кадрів. Гордістю податкової служби став її вищий навчальний заклад - Академія державної податкової служби України, де навчаються майбутні податківці.

ДПА України стала ініціатором створення Податкового кодексу України. Протягом двох років ввелася напружена робота над підготовкою цього документу, проект якого нині перебуває на розгляді у Верховній Раді України. [22].

Концепція розвитку Державної податкової служби України базується на досягненні добровільності виконання платниками податків власних податкових зобов'язань. Вона має кілька стратегічних напрямів;

• розширення бази оподаткування, яке дасть змогу зменшити податковий тиск на платників та збільшити надходження до бюджету;

• розширення інформаційного забезпечення кожної ланки податкової служби, яке сприятиме автоматизації процесу оподаткування, ефективнішому використанню наявних людських ресурсів, дасть можливість зіставляти відомості з різних джерел з метою виявлення ухилень від сплати податків;

• підвищення ефективності перевірочної служби, яке дасть змогу за рахунок автоматизованого відбору платників для документальних перевірок виявляти ухилення від оподаткування при загальному зменшенні кількості перевірок та перевіряючи, забезпечити невідворотність відповідальності порушників, залучення до оподаткування тіньових коштів шляхом відстеження товарно-грошових потоків у країні, контроль за використанням готівки, легалізація зовнішньоекономічної діяльності, запобігання використанню банківської системи у протиправних цілях;

• вдосконалення законодавства, яке полягає у спрощенні, стабільності та передбачуваності в адмініструванні податків, запровадження обов'язкової перевірки ефективності запропонованих змін до законів за допомогою імітації моделі;

• прогнозування надходжень, яке дасть можливість запропонувати Верховній Раді збалансований реальний бюджет, що, в свою чергу, сприятиме стабілізації суспільства та реальній оцінці ефективності діяльності податкової служби;

• скорочення та ліквідація недоїмки шляхом поліпшення роботи з платниками податків, заохочення їх до добровільної сплати та скорочення заборгованості перед бюджетом за рахунок реалізації майна боржників.

Для виконання цих стратегічних завдань необхідно пройти довгий шлях. Вже розпочато цю роботу, поставивши проміжні завдання. Це — створення офісів по роботі з великими платниками податків, якими займається Управління по роботі з великими платниками податків ДПА України, запровадження електронної податкової звітності, вдосконалення примусового стягнення податкової заборгованості та підвищення професійного рівня кадрового складу податкової служби.

З метою запобігання випадків безпідставного віднесення або, навпаки, виключення платників із категорії великих платників податків службовими особами державної податкової служби Державною податковою адміністрацією України розроблено та зареєстровано в Міністерстві юстицій зміни до відповідних нормативних актів, якими визначено критерії віднесення платників до категорії великих, інформація щодо цих критеріїв є загальнодоступною.

З метою організації такої роботи в інспекціях упроваджуються посади висококваліфікованих фахівців, так званих координаторів. За кожним із координаторів закріплюється група великих платників податків, сформована за ознакою приналежності до однієї або споріднених галузей народного господарства.

Для забезпечення роботи координаторів слід розробити цілу низку нормативних і методичних матеріалів, у тому числі щодо організації комплексу робіт з підготовки до перевірки великого платника податків із розгалуженою мережею філій та дочірніх підприємств, щодо методики проведення "кабінетного аудиту" і використання в роботі системи "податкових ризиків" та поділу платників на "групи податкового ризику". Необхідно описати критерії та розробити формалізовані алгоритми аналізу інформації для віднесення платника до тієї чи іншої групи, створити відповідні інформаційні бази та програмне забезпечення.

Щодо примусового стягнення не внесених вчасно податків та платежів пропонується принципово нова структура цього підрозділу. Вдосконалено технологічні схеми процесу примусового стягнення, розроблено спеціальний програмний продукт під назвою "картка боржника" та методичний посібник, який значно підвищує професійний рівень кадрового складу інспекторів, що займаються примусовим стягненням податків.

Сьогодні активно працюється над реорганізацією структурних підрозділів податкової служби, йде розробка нового прикладного програмного забезпечення з використанням найсучасніших інформаційних технологій.

Підбиваючи підсумки, можна зазначити, що податкова система та податкова служба України сформовані і функціонують. Важливим фактором у подальшому їх розвитку є створення Податкового кодексу, що дасть змогу значною мірою спростити, наблизити до розуміння платникам податків податкового законодавства, що є наріжним каменем чистоти його взаємовідносин з бюджетом. Запровадження Податкового кодексу дасть змогу скоординувати дії фінансової, кредитної і податкової політики, усунути різночиння в законодавстві, чітко зафіксувати правові відносини платників податків та держави.

Фактори, що підривають дохідну базу бюджету, обумовлюють різке послаблення його здатності до забезпечення функцій держави, перешкоджають економічному зростанню, і податкова система об'єктивно не в змозі здійснити класичні для ринкової економіки регулюючі впливи. Звідси слід зробити принциповий висновок. Цілісно сформувати та реалізувати програму заходів щодо вирішення найважливіших проблем, що нині стоять перед податковою системою в Україні можливо за рахунок здійснення конкретних заходів, спрямованих не тільки на вдосконалення складових податкової системи, а що не менш важливо - на виконання ряду передумов, які справляють важливий вплив на ефективність податкових реформувань.

Сьогодні розв'язання накопичених у податковій сфері протиріч більшою мірою пов'язується з розробкою Податкового кодексу. Перспективність такого підходу очевидна. У практиці багатьох країн Податковий кодекс використовується як інструмент реалізації податкової політики, здатний забезпечити комплексний підхід до вирішення проблем податкового права. Однак досягти необхідної ефективності можливо за умов, коли Податковий кодекс не просто об'єднає діючі закони та нормативні акти, але й ліквідує проблеми, що заважають рухатись вперед. Це відбудеться, коли шляхи розв'язання таких проблем будуть концентруватися, по-перше, на ґрунті виваженої стратегії податкових перетворень, а по-друге - найтіснішим чином пов'яжуть особливості сучасного, перехідного стану економічного розвитку з фундаментальними здобутками економічної теорії. Таке поєднання дозволить поступово забезпечити новий, якісний рівень вітчизняному оподаткуванню та реально наблизити його до світових стандартів.

Оцінка набутого досвіду виразно ілюструє одну з ключових причин того, що майже 10-річний період реформувань вітчизняної податкової системи не дав бажаного результату. Вона пов'язана з тим, що прийняті рішення стосовно подолання кризових явищ у податковій сфері приховували у собі прорахунки стратегічного порядку Саме тому прийняттю Податкового кодексу, з яким пов'язуються очікування щодо втілення прогресивної законодавчої податкової стратегії, повинна передувати розробка та ухвалення Концепції Податкового кодексу, який поєднав би реформування у бюджетно-податковій сфері з економічним розвитком держави в цілому.

Актуальні проблеми правового регулювання податкових відносин, передусім визначення прав, обов'язків та відповідальності їх основних суб'єктів, є першочерговою проблемою реформування податкової системи України, одним із головних завдань, яке постало перед розробниками Податкового кодексу. Успішне його втілення могло б стати не лише важливим кроком на шляху становлення в Україні демократичної правової держави, а й невід'ємною складовою формування податкової політики, обмеження психологічних чинників уникнення оподаткування, в тому числі шляхом "тінізації" економіки.

Актуальність зазначеної вище проблеми зумовлена трьома основними факторами: по-перше, відсутністю в Україні спеціального закону (на зразок хартії прав платників податків), у якому б визначалися права, обов'язки та відповідальність платників; по-друге, тенденцію до розширення функцій і прав, які надаються органам Державної податкової служби України; по-третє, відсутністю балансу прав та обов'язків суб'єктів податкових відносин [24].

Прийняття Податкового кодексу як політична тема існує давно, починаючи з виборів 1998 р. Необхідність в основному податковому законі пояснюється недосконалістю законодавчої бази податкової системи, порушенням принципів оптимального оподаткування, проявом такої економічної поведінки, як ухилення від сплати податків, розвиток тіньового сектора економіки тощо.

Сьогодні від Податкового кодексу суспільство чекає:

- знищення податкового тиску;

- спрощення й упорядкування податкової системи;

- регламентація процесу зміни податкового законодавства. Зрозуміло, що вдосконалення законодавства - процес безперервний, але головне, щоб він не заважав суб'єктам господарювання планувати свою діяльність з врахуванням перспектив;

- встановлення чіткої та зрозумілої процедури взаємовідносин між платниками податків та податковою адміністрацією.

Розширення повноважень органів Державної податкової служби має суто фіскальну спрямованість і відбувається в напрямі зосередження її в руках усіх функцій, пов'язаних з оподаткуванням, - від розробки проектів податкових законів і визначення напрямів податкової політики до стягнення податків і проведення оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної роботи. З одного боку, така концентрація функцій має об'єктивні підстави. Вона зумовлена масштабами ухилення від сплати податків, нестачею кваліфікованих кадрів, складністю завдань мобілізації доходів до бюджету держави, необхідністю підвищення якості адміністрування податків. Проте можна навести чимало контраргументів проти такого напряму розвитку податкової служби [24]. Серед них:

• масштаби корупції та зловживань , які й вразили органи Державної податкової служби;

• відсутність чіткого розмежування повноважень різних гілок влади, внаслідок чого деякі органи державної влади, у тому числі ДПА, іноді перебирають на себе повноваження інших органів влади, наприклад судів;

- фактична безконтрольність діяльності ДПА як наслідок нечітких критеріїв підзвітності Кабінетові Міністрів України.

Проект Податкового кодексу, на жаль, містить положення, які, на нашу думку, не сприятимуть гармонізації взаємовідносин між органами Державної податкової служби і платниками. Зокрема, допускається регулювання деяких аспектів цих взаємовідносин не лише кодексом, а й іншими нормативно-правовими актами з питань оподаткування. Це, по-перше, суперечить ідеї кодифікації всього податкового законодавства. По-друге, позитивні норми, закріплені в Податковому кодексі, можуть бути зведені нанівець іншими законами та нормативно-правовими актами. Підтвердженням цього є додаткові права, надані ДПА Положенням "Про Державну податкову адміністрацію України", затвердженим Указом Президента України від 13.07.2000 р., тобто в той час, коли вже було розроблено проект Податкового кодексу.

Не можна вважати прийнятним і те, що проект кодексу не дає вичерпного переліку прав та обов'язків контролюючих органів, посилаючись на визначення останніх у відповідному законодавстві. Враховуючи тенденцію до розширення функцій і дискреційних повноважень органів Державної податкової служби , їх обмеження є першочерговим завданням Податкового кодексу. Реалізувати його ж можна лише шляхом жорсткої регламентації прав, обов'язків і відповідальності суб'єктів податкових відносин.

Проект вітчизняного кодексу не вирішує також проблеми надмірних повноважень органів Державної податкової служби, закріплюючи за нею права, які вступають у суперечність навіть із деякими нормами Конституції України. На наш погляд, надміру широким і не узгодженим із принципами правової держави є право органів Державної податкової служби входити в будь-які (в тому числі комп'ютерні) інформаційні системи для виявлення об'єктів оподаткування (пункт 5, стаття 16041). Не зрозуміло, як це можна поєднати з правом на комерційну таємницю.

Іншим недоліком проекту кодексу є відсутність повного переліку інформації щодо платників, яку органи державної податкової служби мають право вимагати від банків та інших фінансово-кредитних установ. Оскільки таке право суперечить положенням про банківську таємницю, обсяг інформації, яка має надаватися, повинен бути визначений у законодавчому порядку, а не на підставі погодження між ДПА та НБУ [24].

Як і чинний нині Закон "Про Державну податкову службу в Україні", проект кодексу детально регламентує обов'язки та відповідальність платників за порушення податкового законодавства, але не забезпечує такої ж регламентації щодо обов'язків і відповідальності органів Державної податкової служби. У проекті взагалі немає статті, якою б визначалася відповідальність податкових органів та їх посадових осіб. Цим порушено баланс прав та обов'язків усіх учасників податкових відносин, що компрометує Україну як правову державу.

Залишилися неврегульованими також деякі суттєві моменти, пов'язані з визначенням правопорушень у сфері оподаткування.

Зазначені вище недоліки проекту Податкового кодексу України вказують напрями його удосконалення у процесі доопрацювання.

Головні з них:

забезпечення закритого (остаточного) переліку прав, обов'язків і відповідальності платників та контролюючих органів із метою запобігання подальшого розвитку негативної тенденції до розширення функцій і прав органів Державної податкової служби України.

- забезпечення балансу прав та обов'язків усіх учасників податкових відносин;

- чітке визначення у Податковому кодексі відповідальності контролюючих органів та механізму забезпечення й захисту прав платників [24].

Вкрай важливо у Податковому кодексі відпрацювати положення, що дозволять посилити значення податкової системи як інструменту ефективного управління на макро- та мікрорівнях. Досвід господарювання переконує, що управління ефективністю за допомогою податків не менш важливе, ніж формування та підтримка оптимальної їх частки. Виробництво повинно відтворювати податки у всезростаючому обсязі. На жаль, цей аспект вдосконалення податкових відносин практично не знаходить відображення у відповідних нормативно-правових актах. Податки залишаються нейтральними до виконання стимулюючої розвиток економіки функції. Сформувати систему стійких стимулів для виробників завдання більш складне, ніж автоматичне зниження податкових ставок, однак більш перспективне. Звідси один з ключових аспектів методологічного підходу до проблеми реформування оподаткування в Україні - це врахування багатовимірності функціонального призначення складових податкової системи, а також їх взаємодії та взаємопов'язаного впливу на економіку.

Головне завдання у реформуванні податкової політики - переорієнтація податкової системи із суто фіскальних цілей на стимулювання економічного зростання. Здійснити це можливо, насамперед, шляхом послаблення податкового тягаря. Це сприятиме пожвавленню підприємницької активності, яка не зменшить, а навпаки, збільшить податкові надходження до бюджету. Але слід враховувати, що суттєвому зниженню податкового навантаження сьогодні заважають наявність значного державного боргу, що включає зовнішній і внутрішній борг, а також великі обсяги державних витрат, які обмежити у найближчий період не вдається. Слід визнати, що в Україні існує невідповідність між структурою державних видатків та законами ринкової економіки. Збереглась тенденція, успадкована від попередньої системи господарювання. Це велика кількість грошових і не грошових пільг (пенсій, сімейних субсидій, соціальних трансфертів), що була доповненням до низької заробітної плати і забезпечувала перерозподіл доходів. Такий порядок пом'якшував перехід до ринку, але слід зауважити, що уніфікована природа соціальних трансфертів не завжди орієнтувалась на малозабезпечені верстви населення. Соціальна допомога не набрала жорстко адресного характеру, однак стала суттєвим тягарем для бюджету.

У системі заходів, які необхідно реалізувати у процесі податкового реформування, особлива роль належить удосконаленню механізму податкових пільг. Слід твердо відмовитись від прийняття безсистемних рішень щодо надання податкових пільг, їх радикальне скорочення, крім соціального ефекту (утвердження принципу справедливості в оподаткуванні), сприятиме розширенню бази оподаткування та зменшить можливості для ухилення від сплати податків. Як свідчить досвід багатьох країн, стабільність і помірність системи оподаткування дають кращий і тривалий стимулюючий ефект, ніж податкові пільги. Безперечно, у деяких випадках (стимулювання інвестицій, науково-технічного прогресу, тощо) пільги відіграють позитивну роль, але поряд з чітким контролем за їх результативністю важливо досягти компромісу між кількістю цих пільг та необхідністю збереження "незруйнованого" податкового поля.

Саме Податковий кодекс повинен забезпечити комплексний підхід у регулюванні податкових відносин, усунути недосконалість та неузгодженість податкового законодавства, забезпечити єдину і відносно стабільну базу оподаткування, усунути невідповідність численних підзаконних нормативно-правових актів з питань оподаткування податковим законам, а також невідповідність актів податкового законодавства нормам інших галузей законодавства, забезпечити їх гармонізацію та взаємодію.

Прийняттю Податкового кодексу, покликаного забезпечити комплексну реалізацію податкової стратегії, повинна передувати розробка та ухвалення парламентом Концепції Податкового кодексу, її основне завдання - поєднати тенденції та напрями реформувань у бюджетно-податковій сфері зі стратегією економічного розвитку держави в цілому, а саме із створенням соціально-орієнтованої ринкової економіки.

Обговорення та ухвалення Концепції побудови Податкового кодексу на Верховній Раді повинно стати першим етапом прийняття Податкового кодексу.

Така концепція повинна:

• виходити із доктрини економічного реформування:

• визначати цільову орієнтацію податковою реформування;

- передбачати гармонізацію загальнодержавних інтересів та інтересів платників податків,

- максимально обмежувати тиск для здійснення єдиної податкової політики окремих політичних партій, рухів, груп та зацікавлених суспільних об'єднань і організацій.

- сприяти адекватності між системою податкового адміністрування та визначеними напрямами податкових реформувань.

Саме Податковий кодекс повинен забезпечити комплексний підхід у регулюванні податкових відносин, усунути недосконалість та неузгодженість податкового законодавства, забезпечити єдину і відносно стабільну базу оподаткування, усунути невідповідність численних підзаконних нормативно-правових актів з питань оподаткування податковим законам, а також невідповідність актів податкового законодавства нормам інших галузей законодавства, забезпечити їх гармонізацію та взаємодію.

ВИСНОВКИ

Важливою умовою подолання економічної кризи та забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку суспільства є обґрунтована, виважена бюджетно-податкова політика, що являє собою систему заходів держави в галузі оподаткування направлених на реалізацію поставлених перед суспільством завдань.

Податкова політика сприяє зростанню національного багатства та добробуту громадян шляхом створення таких умов фінансово-господарської діяльності, які б стали каталізатором довгострокового росту виробництва з одночасним збереженням помірних темпів інфляції та поступового покращення стану платіжного балансу.

З одного боку - це встановлення оптимальних податків, які не стримуватимуть розвиток підприємництва, з іншого - забезпечення надходження до бюджету коштів, достатніх для задоволення державних потреб.

Соціально-економічні наслідки податкової політики не можна точно прогнозувати як через ті чинники, які можуть модифікувати реакцію економіки на заходи стимулятивної податкової політики, так і через динамічність економічних процесів. Одні й ті самі податкові заходи, ефективні сьогодні, через певний проміжок часу можуть дати протилежні результати.

Формування науково - обґрунтованої податкової політики України потребує вивчення досвіду розвинутих країн, податкові системи яких мають багатолітню історію.

Вивчення світового досвіду супроводжується порівнянням податкової системи України з податковими системами розвинутих країн, яке стає підставою для визначення шляхів удосконалення податкової системи України.

Більшості країн, у тому числі країнам із соціально орієнтованою ринковою економікою, властиве помірне оподаткування. Воно є наслідком проведення такої податкової політики як одного з пріоритетних методів державного регулювання, що має на меті оптимальне поєднання двох цілей: створення сприятливого податкового клімату для господарської діяльності (ця мета визначає верхню межу оподаткування) й ефективного розв'язання соціальних проблем (ця мета визначає нижню межу оподаткування).

Сконцентровані у бюджеті кошти призначаються для здійснення державної соціально-економічної політики, забезпечення оборони та безпеки держави. За допомогою бюджету виконуються державні та місцеві програми з розвитку і успішного функціонування галузей економіки, з проведення конверсії військово-промислового комплексу, охорони здоров'я. Зміцнення науково-технічного потенціалу й культури, покращення матеріального становища населення та окремих його груп, підтримки соціально-економічного розвитку регіонів.

Безпосередньо за їхньою допомогою досягається мобілізація основної частки фінансових ресурсів держави при формуванні бюджетних і позабюджетних фондів, що необхідні для фінансового забезпечення виконання державою покладених на неї функцій.

Доходи Зведеного бюджету України поділяються на доходи Державного бюджету, республіканського Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів.

Важливою "артерією" фінансово-бюджетної системи є податки. У наш час податки є головним джерелом доходів Державного та місцевих бюджетів, які забезпечують фінансову базу держави, тобто визначають фінансові відносини між державою та її платниками з метою створення централізованого фонду грошових засобів. Податки - це найефективніший інструмент непрямого регулювання економічних процесів і забезпечення соціальних гарантій. На сьогодні податки забезпечують майже 80% від обсягів доходів Зведеного бюджету України.

Перехід України на ринкові основи господарювання вимагає використання економічних методів керівництва суспільним виробництвом, а неефективність форм мобілізації частини доходів підприємств у бюджет зумовила докорінну зміну системи наповнення дохідної частини бюджету - вона стала базуватись на базі податкових надходжень.

Аналіз динаміки структури податкової системи, як і багато інших вище розглянутих факторів, свідчить про нестабільність податкової політики в Україні.

На сьогоднішній день надзвичайно гостро постала проблема фінансового забезпечення регіонального та місцевого самоврядування її вирішення безпосередньо пов'язане з формуванням регіональних бюджетів.

Існуюча система формування дохідної бази регіональних і місцевих бюджетів України має ряд серйозних недоліків:

- практично щороку змінюються види податків, які зараховуються до бюджетів;

- відсутні єдині нормативи відрахувань від загальнодержавних податків;

- не існує простого механізму міжрегіонального перерозподілу і вирівнювання доходів регіональних і місцевих бюджетів.

Важливим завданням економічної політики будь-якої держави є наповнення дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Від рівня наповнення бюджетів залежить розвиток і стан економіки держави в цілому, соціально-економічний розвиток регіонів, добробут населення. Фінансове забезпечення розвитку соціально-економічної інфраструктури регіонів на сьогодні - помітна проблема.

Досвід розвинутих країн свідчить, що, незважаючи на тенденції до централізму, характерна особливість низових територіальних одиниць - це наявність достатньо розвинутої системи місцевого оподаткування з високим ступенем юридичної самостійності щодо ведення місцевих податків і зборів, встановлення порядку їх нарахування та стягнення.

У міжнародній термінології місцеві податки і збори визначаються як локальні податки і є основою дохідної частини місцевих бюджетів більшості західних держав.

Проблема хронічної нестачі фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел в останні роки набула загальнодержавної ваги. За таких умов серйозним фактором стабілізації економічної ситуації в країні повинен стати процес ефективного формування місцевих фінансів , який би перетворив територіальні громади із дотаційних, на суб'єктів, які самостійно, за рахунок власних доходів спроможні вирішувати будь-які соціально-економічні проблеми.

Основний напрям зменшення місцевих бюджетів, розширення їх фінансової автономії - підвищення ролі місцевих податків і зборів та збільшення доходів за їх рахунок.

Можна виділити основні напрямки діяльності податкової політики у сфері оподаткування місцевими податками та зборами:

• забезпечити реалізацію основних принципів податкової і бюджетної політики, спрямованої на створення міцної фінансово-економічної бази;

• створити стабільну законодавчу базу оподаткування, маючи на меті збільшення податкових надходжень до Державного та бюджетів місцевого самоврядування за рахунок удосконалення системи оподаткування;

- удосконалити структуру податкових органів, вирішити питання забезпечення їх фахівцями відповідної кваліфікації;

- активізувати роботу з підвищення правової культури населення, зокрема роз'яснення податкового законодавства;

- посилити державний контроль за додержанням чинного законодавства щодо оподаткування, справляння передбачених законом місцевих податків і зборів.

Таким чином, нині місцеві податки і збори в Україні практично не виконують ні фіскальної, ні регулюючої функції, оскільки місцеві ради, насамперед наймасовіші - сільські і селищні, що становлять 91% від загальної кількості місцевих рад, не мають жодного більш - менш серйозного об'єкта оподаткування.

Це доводить, що реорганізація системи оподаткування місцевими податками і зборами назріла і вона повинна спрямовуватися перш за все на забезпечення зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад як первинного суб'єкта місцевого самоврядування та утворення ними органів місцевого самоврядування. Пріоритети повинні віддаватися наповненню сільських, селищних, міських бюджетів через зростання ролі місцевих податків і зборів.

Розмежування витрат між Державним і місцевими бюджетами, а також між окремими рівнями місцевих бюджетів повинно ґрунтуватися на принципах економічної ефективності і соціальної справедливості. Фінансування певного виду видатків повинно закріплюватися за тією ланкою, яка може забезпечити їхнє найефективніше надання. Ефективність тих чи інших видів видатків доцільно оцінювати з точки зору того, наскільки правильно визначений об'єкт фінансування, чи дійсно забезпечується одержання визначених бюджетом послуг державного сектора і, нарешті, наскільки вагомим виявиться економічний та соціальний ефект.

На етапі становлення податкової системи України в умовах розвитку ринкових відносин сформувалась централізована вертикальна система податкових органів з яскраво вираженою спеціалізацією за видами податків.

Така організаційна структура податкових органів України є об'єктивно необхідною в період розробки основного податкового законодавства України. Створення методологічної бази його реалізації на практиці і налагодження механізму нарахування та стягнення податків. Першим симптомом необхідності комплексної модернізації податкових органів стало безперервне збільшення кількості платників податків, які стають на облік в податкових органах.

Проведення модернізації Державної податкової служби включає в себе наступні елементи:

• перехід податкових органів на функціональну структуру;

• введення нових податкових технологій і процедур;

- навчання працівників податкових органів і платників податків, а також підвищення рівня інформатизації податкової адміністрації;

- ефективна система навчання персоналу податкових органів;

- автоматизація ряду функцій податкових органів та їх комплексно-інформаційне забезпечення.

Одним із шляхів модернізації податкової служби є:

• спрощення і стандартизація розробки системи електронної обробки даних;

• зменшення затрат в цій області.

До основних напрямків модернізації Державної податкової служби України можна віднести такі:

• удосконалення податкового атестація загального законодавства , а також спрощення механізму обчислення податків;

• зменшення податкової звітності, уніфікація бухгалтерського обліку в різних галузях господарської діяльності та приведення його до світових стандартів;

- стабільність податкового законодавства;

- введення регулюючих основ при оподаткуванні - делегування податковим адміністраціям права надання відстрочок та розстрочок у залежності від фінансового стану платника та перспектив розвитку на термін не більше 3 років у тому числі н на правах податкового кредиту;

-домінування оподаткування доходів фізичних осіб перед оподаткуванням юридичних осіб шляхом створення системи контролю за витратами фізичних осіб;

- створення Податкового кодексу України.

Сьогодні розв'язання накопичених у податковій сфері протиріч більшою мірою пов’язується з відсутністю Податкового кодексу. Перспективність такого підходу очевидна. У практиці багатьох країн Податковий кодекс використовується як інструмент реалізації податкової, здатний забезпечити комплексний підхід до вирішення проблем податкового права. Однак досягти необхідної ефективності можливо за умов, коли Податковий кодекс не просто об'єднає діючі закони та нормативні акти, але й ліквідує проблеми, що заважають рухатись вперед. Це відбудеться, коли шляхи розв'язання таких проблем будуть концентруватися, по-перше, на грунті виваженої стратегії податкових перетворень, а по-друге - найтіснішим чином пов'яжуть особливості сучасного, перехідного стану економічного розвитку з фундаментальними набутками економічної теорії. Таке поєднання дозволить поступово забезпечити новий, якісний рівень вітчизняному оподаткуванню та реабілітувати його до світових стандартів.

Від Податкового кодексу суспільство чекає:

• знищення податкового тиску;

• спрощення й упорядкування податкової системи;

- регламентація процесу зміни податкового законодавства. Зрозуміло, що вдосконалення законодавства - процес безперервний, але головне, щоб він не заважав суб'єктам господарювання планувати свою діяльність з врахуванням перспектив;

- встановлення чіткої та зрозумілої процедури взаємовідносин між платниками податків та податковою адміністрацією.

Саме Податковий кодекс повинен забезпечити комплексний підхід у регулюванні податкових відносин, усунути недосконалість та неузгодженість податкового законодавства, забезпечити єдину і відносно стабільну базу оподаткування, усунути невідповідність численних підзаконних нормативно-правових актів з питань оподаткування податковим законам, а також невідповідність актів податкового законодавства нормам інших галузей законодавства, забезпечити їх гармонізацію та взаємодію.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України. Затверджена ВРУ 28. 06. 96. № 254/96 - ВР // Відомості ВРУ. - 1996. - № 30.

2. Закон України "Про державну податкову службу в Україні" № 509 - XII від 04. 12. 90. // Відомості ВРУ. - 1999. - № 6.

3. Закон України "Про систему оподаткування" від 25. 06. 91. № 1251 (із змінами і доповненнями).

4. Закон України "Про Державний бюджет України на 2000 рік" // Фінанси України. - 2000. - № 5. - с. 68 - 93.

5. Закон України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" // Голос України. - 2001.- № 2. - с. 4 - 8.

6. Постанова ВРУ від 1 липня 1999 року № 795 - XIX / Про основні напрямки бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція) // Вісник податкової служби України. - 1999. - №30. - с. 35.

7. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 27.05.97 // Урядовий кур'єр. - 1997. № 107 - 108. с. 11 - 20.

8. Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств"// Урядовий кур'єр.- 1995. -№21 -22.

9. Закон України "Про податок на додану вартість" (із змінами і доповненнями) від 03.04.97., № 400 - ВР.

10. Азаров М. Я. Податкова політика в Україні: принципи і реалізація // Вісник податкової служби України. - 1998. -№15.-с. 6-9.

11. Бескид Й. М. Державний бюджет України // Методичні рекомендації. - Тернопіль. -1996.

12. Бескид Й.М. Податки як джерело формування доходів бюджету // Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України: Матеріали науково - практичної конференції. - Ірпінь. : АДПСУ. -1999.- с.49-51.

13. Білоус В. Місце сучасної податкової політики серед чинників детінізації економіки // Науковий вісник: Збірник наукових праць. - Вип.2 // УФЕІ.-1998.С. 16-20.

14. Буряковський В. В., Карамзін В. Я., Каламбет С. В., Водолазька О. А. Податки. - Д.: Пороги. - 1998. - 650 с.

15. Василик О. Д. Державні фінанси України: Навч. Посібник. - К.: Вища школа, 1997. -383 с.

16. Василик О.Д. Податкова політика як складова фінансової політики держави // Реформа між бюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України: Матеріаіи науково - практичної конференції. - Ірпінь. : АДПСУ.-1999.- С. 11-12.

17. Данілов О., Жеребних А. Податкові надходження до бюджету: стан та шляхи вдосконалення // Вісник податкової служби України. - 2000. - № 46, с. 4-6.

18. Данілов О. Мухомор Ю. Місцеві податки і збори: шляхи їх удосконалення в Україні // Вісник Податкової служби України. - 2000. - № 45. -с. 11-13.

19. Завгородний В. П. Налоги й налоговый контроль в Украине. - К.: А. С. К.. 2000. - 639 с.

20. Луніна І. Податкова політика України у контексті створення умов для економічного зростання // Економіка України . - 2000. - № 9. - с. 37 -47.

21. Матук Ж. Финансовые системи Франции и других стран. В 2-х т., (Пер. с фр.). - Т. 1. - М.: АО «Финстатинформ», 1994. - 326 с.

22. Меркулов О. Майбутнє податкової системи України - у модернізації податкової служби // Вісник податкової служби України . - 2000. - №45.-с. 9-10.

23. Мыщерякова О. В. Налоговые системи развитых стран мира (справочник). - М.: Фонд «Правовая культура». -1995. - 240 с.

24. Соколовська А. Проект Податкового кодексу України і проблеми правового регулювання податкових відносин // Вісник НБУ. -2000. - № 10. - с. 23.

25. Фінансове право: Підручник / (Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С. Т. та ін); - X.: Фірма "Консум", 1998. - 496 с.